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| ................................................................................................................................................................................... Con motivo de cumplirse 20 años de la privatización
de British Telecom (BT), en el Reino Unido se ha reabierto el debate
acerca del modo en el que fuera realizada, y las consecuencias que
aún hoy se advierten en el análisis del mercado británico
de las telecomunicaciones. El objetivo del presente trabajo es demostrar
cómo, a pesar de contar con una regulación originaria
rígida e inadecuada en el área, el Reino Unido pudo
transformar las bases de todo su sistema de telecomunicaciones,
convirtiéndolo en uno de los más avanzados de Europa. Uno de los primeros proveedores de servicio telefónico británico fue la compañía ‘Edison’, la cual inició sus operaciones en el año 1879, ofreciendo servicio telefónico en el área de Londres de lunes a sábados, entre las 9 de la mañana y las 6 de la tarde. No demoraría mucho tiempo el primer planteo legal frente a las operaciones de esta nueva compañía. En A-G v Edison Telephone Co. Of London [1], se evidenciaron las limitaciones que las leyes telegráficas de 1863, 1868, y 1869 tenían para el desarrollo de nuevas tecnologías en el área de las comunicaciones. En esa oportunidad, las cortes británicas asimilaron la conversación telefónica al telegrama. Esta conclusión fue la que permitió que las comunicaciones telefónicas fueran reguladas por la Oficina General de Correos (OGC), y que fuera necesario el otorgamiento de licencias para el funcionamiento legal de las compañías involucradas en esta área. En los años 1870s y 1880s, la OGC, preocupada en conservar y reforzar el monopolio que por entonces ejercía sobre el sistema de telegrafía, otorgó licencias para construir y operar el sistema de telefonía. En una declaración pública de 1882, el Director de la OGC [2] decía que no se encontraba en el interés público la creación de un monopolio en relación a la oferta de comunicaciones telefónicas [3]. Vemos así cómo, en su nacimiento, el Reino Unido se erige en un exponente inmejorable de un sistema desregulado, con un marco legal en principio inadecuado. Aún cuando la dinámica propia de la economía llevó a fusiones y consolidaciones, muchos sistemas de teléfonos fueron desarrollados en diversas ciudades a partir del otorgamiento de licencias. Aquellos que juzgan el sistema británico de las telecomunicaciones por lo ocurrido en los últimos 30 años, usualmente prescinden del inevitable análisis respecto de la génesis del sector, en donde la idea desregulatoria –ya sea por acción u omisión– tuvo un papel determinante. Es por demás interesante ver cómo las leyes reconocieron la idea de un ‘sistema de telecomunicaciones’ recién en el año 1984. En efecto, la red de teléfonos de uno de los países más industrializados del mundo fue instalada sobre la base de la asimilación del telégrafo con el teléfono. Como bien sostiene John Angel, estaciones terrestres comunicadas con satélites orbitando a más de 35.000 kilómetros de distancia de la tierra no eran legalmente diferentes a un oficial de correos en 1840, enviando y recibiendo mensajes en clave Morse [4]. Por otro lado, si bien puede sonar obsoleta la referencia actual al telégrafo, no podemos dejar de advertir que los modernos mensajes de texto que se pueden enviar a través de Internet o de los sistemas de telefonía celular, reconocen un antecedente en él. Luego de un predominio en las comunicaciones del tráfico de información a través del habla, hoy es el intercambio de información por otros medios los que van adquiriendo mayor predominio [5]. La formación de monopolios No pasaron muchos años hasta que el gobierno británico entendió la importancia que la progresiva expansión del sistema de telefonía tendría, tanto para la administración como para el desarrollo nacional. La OGC puso entonces en marcha, un plan de nacionalización del sistema de telecomunicaciones. Para el año 1912, la OGC se convirtió en el proveedor monopólico del servicio de telecomunicaciones [6]. La política de nacionalización se llevo a cabo a través de la no renovación de las licencias de telegrafía otorgadas en su momento a operadores de telefonía. A medida que las licencias iban caducando, la OGC fue absorbiendo los activos de las empresas licenciatarias, entre ellas de la compañía mas importante de la época, la National Telephone Company. La importancia de la concentración de recursos para permitir un mejor y mayor desarrollo de redes por entonces inexistentes, sumado al concepto de entender las comunicaciones como un servicio público (actualizando aquellas declaraciones de 1882), son algunos de los argumentos que ser esgrimían para fundamentar la concentración del licencias en manos estatales. Con la excepción de la Telephone Act de 1951, la regulación del sector de las telecomunicaciones prácticamente desapareció hasta comienzos de la década de 1980 [7]. La Post Office Act de 1969 solo ratificó el monopolio de las telecomunicaciones en manos de la Oficina de Correos [8]. A pesar de los avances normativos mencionados, hasta 1981/82 fue el monopolio estatal el único proveedor de servicios de telecomunicaciones en el Reino Unido. Avances normativos en la década del ´80 El área de las telecomunicaciones fue parte importante del impulso privatizador que el Reino Unido vivió en la década de los ochenta. Para ello, el gobierno rápidamente comprendió que debía actualizar su marco normativo y regulatorio, e impulsó la aprobación de la British Telecommunications Act de 1981 (BTA 1981) [9]. Esta ley otorgó mayor autonomía y especificidad en su funcionamiento a la Oficina de Correos, separándola del área de telecomunicaciones. Por otra parte, creó el Comité Británico de Telecomunicaciones (BABT, por sus iniciales en inglés), con el objeto de iniciar el proceso de apertura y privatización [10]. A partir de la BTA 1981, la compañía de teléfonos británica cobró un nuevo impulso. Como consecuencia, BT inició sus operaciones en el año 1981. La nueva ley establecía que a partir de ese momento sería una Secretaría de Estado, dependiente del Primer Ministro, quien otorgaría las licencias. Sin embargo, aquellas serían otorgadas en consulta con BT. Si bien la ley reforzó la posición dominante de BT en el mercado, autorizó también el establecimiento de una segunda licencia, de manera experimental. Esta licencia fue otorgada a Mercury Communications (MC) –compañía subsidiaria de Cable & Wireless– y es considerada el primer paso en la liberalización de un área vedada a la libre competencia durante casi un siglo [11]. La BTA 1981 fue un paso importante para el desarrollo normativo de las telecomunicaciones, pero insuficiente para generar una apertura del sector. Toda su elaboración fue basada en la premisa de que una sola compañía –BT– debía conservar la posición de privilegio en el mercado. La condición de experimental que tenía MC le impedía avanzar sobre aspectos centrales del área sin la aprobación de BT. La British Telecommunications Act de 1984 (BTA 1984) [12] fue aprobada con el objeto de producir una mayor apertura del sector y sentar las bases para una privatización de BT que no se haría esperar mucho. Al otorgarle mayores poderes a MC y menor dependencia de BT, la ley de 1984 consagró un duopolio en el sector, el cual ya había aparecido tímidamente a partir de 1981. Como dato relevante de esta normativa, es necesario mencionar el poder otorgado a MC para realizar obras de infraestructura como parte de sus operaciones, previamente prohibidas por la BTA 1981. La BTA 1984 también incluyó la creación de un órgano regulador independiente, la Oficina de Telecomunicaciones (Oftel, por sus siglas en inglés). A través de Oftel, la protección de los intereses de los consumidores y la promoción de una efectiva competencia se transformaban en pilares centrales del mercado británico de las telecomunicaciones. Apertura del mercado de las telecomunicaciones El gobierno británico emprendió en los años 1980’s una fuerte política de privatización de los servicios públicos. El área de las telecomunicaciones fue parte central del programa de privatizaciones. En noviembre de 1984, el gobierno vendió mas del 50% de las acciones de BT y, en dos sucesivas ventas de acciones, lanzó al mercado gran parte del remanente de su paquete accionario. A pesar de la privatización de las telecomunicaciones, la real competencia se haría esperar unos años más. La normativa sancionada en los años ochenta, reafirma la teoría que sostiene que el principal objetivo del gobierno británico era el de evitar el peso de tener que afrontar los costos operativos necesarios para modernizar y ampliar el servicio de telecomunicaciones. En este escenario, un mercado competitivo, y el consiguiente beneficio que esto produciría a los consumidores, podían esperar. El duopolio en el servicio de telefonía fija produjo consecuencias poco afortunadas en áreas vinculadas. Por un lado, creó un precedente muy fuerte para la incipiente industria de telefonía móvil. Un duopolio similar al existente en el área de la telefonía fija se operó en el área de la telefonía móvil. Es así que, hasta el año 1993, las únicas compañías de telefonía celular fueron Cellnet (propiedad de BT) y Vodafone. Por otra parte, produjo que los operadores de televisión por cable se vieran limitados para desarrollar sus operaciones. En efecto, en sus comienzos, las compañías de cable no podían ofrecer servicios de transmisión de voz y datos y sólo podía ofrecer sus servicios a un número limitado de hogares (5 millones de hogares cada compañía) [13]. Un informe presentado en 1991 por Oftel sentó las bases para la paulatina salida del duopolio existente en el Reino Unido, compartido por BT y MC [14]. A partir de ese momento, los operadores de cable y los operadores de licencias de telefonía móvil estuvieron en condiciones de solicitar licencias de telefonía fija, usando parte de la infraestructura que ya habían desarrollado. Las restricciones en el servicio internacional de telecomunicaciones también fueron gradualmente flexibilizándose. Los usuarios accedieron a adquirir servicios de empresas de telecomunicaciones –distintas a BT y MC– con diversas tecnologías, generando una mayor y más saludable competencia.
Para el año 1994, 60 nuevas licencias de telecomunicaciones habían sido otorgadas, incluyendo operadores de cable y de telefonía móvil. Para fines del siglo XX, la multiplicación de licencias de telefonía otorgadas había superado las mil. El rol de Oftel hasta el año 1997 tuvo un marcado acento intervencionista. Esto se debió en gran medida a las condiciones desfavorables de competencia existentes, y al deseo de promover prestaciones más eficientes a los usuarios. A partir de 1994, se desarrollaron pautas concretas para la reducción paulatina de trabas en la interconexión entre empresas, lo cual venía generando serios costos adicionales a los usuarios de telefonía [15]. A pesar de los avances producidos en los últimos años, uno de los mayores desafíos que enfrenta Oftel -y que seguirá presente en el corto plazo- es el de resguardar a los usuarios de abusos de tendencia monopólica por parte de las empresas de telefonía fija y móvil. La posición dominante de BT En el Reino Unido, la noción de plena competencia en el área de las telecomunicaciones aún no ha sido alcanzada. BT es propietaria y administra la mayoría de las líneas de telefonía fija en el país, siendo oficialmente el operador dominante del mercado británico de las telecomunicaciones. Aún siendo una empresa de mayoría accionaria privada, BT se maneja bajo un sistema de regulación gubernamental definido por la Oficina de Comunicaciones (Ofcom, por sus siglas en inglés) el organismo regulador que reemplazó recientemente a Oftel [16]. En un explícito reconocimiento de esta situación, el gobierno ha venido inclinándose por una política de regulación directa de los precios establecidos por BT para la prestación de servicios, tendientes a reducir la gran proporción del mercado de telefonía controlado por esta compañía. Entre 1993 y 1997, el máximo aumento permitido para las tarifas fue establecido en 7.5% por debajo del índice de precios al consumo. Por otra parte, desde 1997 Oftel ha venido ejerciendo su autoridad regulatoria en áreas donde la posición monopólica de BT fue menos erosionada por los cambios introducidos –el servicio de líneas residencial y de comercios minoristas. BT se ha comprometido también a no aumentar por encima del índice de inflación anual los servicios de telefonía mas frecuente que factura a sus clientes. En un intento por reducir la influencia de BT en el área de servicios vinculados a telecomunicaciones, el año pasado Oftel abolió el monopolio de BT en el servicio de información telefónica (el equivalente al servicio brindado por las compañías telefónicas a través del 110 en la Argentina). Los usuarios pueden ahora elegir entre distintas empresas –incluyendo BT– que brindan servicios de información. Si bien la multiplicación de operadores que ofrecen estos servicios mejoró ostensiblemente el costo de este tipo de llamados [17], la calidad del servicio de algunos de ellos es inferior al que ofrecía BT en forma monopólica. Las leyes sancionadas en los años ochenta permitieron una apertura del sector. Aún así, a mas de 20 años del fin del monopolio de las telecomunicaciones, la posición dominante de BT (heredera de la empresa de monopolio estatal consolidada a principios del siglo XX) en el mercado británico continúa vigente. En la actualidad, BT posee el 60% del mercado de líneas fijas comerciales y 73% del mercado residencial de telefonía fija. Mas aún, gracias a la extensión de su red, ha obtenido múltiples beneficios en la suscripción de abonados a Internet [18]. Ofcom continúa estudiando seriamente la posibilidad de definir la separación estructural de BT. El dilema que enfrenta actualmente Ofcom es si la división de BT producirá los efectos deseados en el mercado, como son mayores servicios y menores tarifas para los usuarios. Distintas investigaciones están en este momento analizando también si estos efectos deseados fomentarán un estímulo en toda la estructura económica del país. Una decisión definitiva en este sentido será tomada antes del fin de este año. Aún cuando resulta obvio, debe señalarse que el reclamo del conjunto de los licenciatarios presiona a favor de una decisión en el sentido de la división, en la medida en que alega que el mercado actual se encuentra desbalanceado por la magnitud de BT frente a sus competidores. Conclusión A pesar de contar con una legislación inadecuada en distintos momentos de su evolución, el área de las telecomunicaciones en el Reino Unido experimentó un notable crecimiento a lo largo del siglo XX, contribuyendo a que hoy en día un 71.4% de su PBI provenga del área de servicios [19]. De un sistema desregulado en sus orígenes, se priorizó la concentración estatal del servicio hasta comienzos de la década de 1980, cuando BT fue privatizada. Desde entonces, el monopolio mutó hacia un duopolio y, luego de un período de transición hacia la competencia, entró en la etapa actual de normalización y mayor apertura. © [1] 1880-6
QBD 244.
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