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La realidad de los denominados
“servicios de VoIP” es innegable y día a día
aumentan os clientes que, por una vía u otra, recurren a
esta variante tecnológica para recibir servicios de telecomunicaciones.
En tal entorno es no solo
poco inteligente sino además, imposible, desconocer los efectos
que la tecnología IP provoca o debe provocar desde el punto
de vista regulatorio, ya que la realidad se impondría de
igual manera y si persiste la actual negación a realizar
cambio alguno, se provocará un efecto peor: tendremos servicios
conceptualmente de telefonía sin regulación –o
al menos sin una regulación mínimamente adecuada a
la realidad– lo cual atentaría no sólo contra
los clientes y usuarios de esos servicios sino también contra
los usuarios y clientes de la telefonía convencional y en
especial, contra todos los prestadores que brindan cualquier tipo
de servicio telefónico.
Tampoco consideramos conveniente
circunscribir los servicios de VoIP a los que se brindan dentro
de la Red IP sin interconexión con la Red Telefónica
Pública (RTP), ya que esto es una limitación artificial
que no se condice con las posibilidades que la realidad y la tecnología
ofrecen hoy y continuarán ofreciendo a futuro.
En el presente trabajo intentamos analizar someramente
algunas cuestiones que vienen planteándose acerca de estos
servicios, para finalizar con algunos comentarios específicos
sobre la regulación nacional sobre el tema y la indispensable
amplitud conceptual que debe reinar en la materia.
1. Diferenciación de servicios de VoIP. respecto
de la telefonía convencional.
Uno de los primeros temas a estudiar es si resulta
acertado o no considerar que los servicios de VoIP deben encuadrarse
como algo diferenciado de la telefonía regulada y convencional
o si otro enfoque sería más adecuado a su realidad.
Como anticipamos, en primer lugar cabe señalar
que los servicios de VoIP son servicios de telefonía, más
allá de las características que, por imperio de la
evolución de la telefonía convencional, esta fue adquiriendo.
En otras palabras, el hecho de que la telefonía
tradicional haya ido tomando –y haciendo obligatorias–
determinadas condiciones o servicios adicionales –que no hacen
estrictamente al servicio en cuanto tal– no desvirtúa
su naturaleza misma, por la que se establece una comunicación
de voz entre dos usuarios o clientes de un mismo o distinto prestador.
Como primera aproximación, consideramos que,
existiendo diferencias no sustanciales o de concepto entre la telefonía
convencional y los servicios de VoIP, pero sí diferencias
en las implicancias y servicios que permite hoy la telefonía
convencional y no los servicios de VoIP, debería llegarse
a un primer estadio regulatorio común, que tienda hacia la
evolución futura de un servicio único de telefonía.
Debe tenderse a un concepto único de telefonía, en
el que siga manteniéndose la regla de neutralidad tecnológica,
más allá de que, por razones de necesidad –urgencia
en la regulación– de tiempo –coordinación
a nivel nacional e internacional– y de características
–obligaciones y posibilidades de los servicios– no sea
fácil llegar en un futuro inmediato a la decisión
definitiva no sobre el alcance aunque sí sobre el encuadre:
se trata de telefonía.
Esto tiene las siguientes consecuencias:
Sería conveniente que los servicios de VoIP
contaran con una numeración propia, perteneciente al Plan
de Numeración de cada país, que sea distinta de la
numeración geográfica, por ser una característica
del servicio mismo el no ser geográfico, por ser indiferente
a los efectos del servicio la ubicación física del
cliente o usuario que inicia o que recibe la llamada por VoIP. Sin
embargo, y como veremos en los párrafos finales de este artículo,
mientras no existiera esta numeración propia o específica,
debe admitirse la prestación de los servicios con los recursos
existentes en la actualidad (números geográficos),
porque de otra forma se abortaría una realidad que existe,
que es útil y conveniente a los usuarios, máxime encontrándonos
en un entorno competitivo. Más adelante volveremos sobre
el particular.
Lo ideal sería que esa numeración
especial estuviera acordada a nivel internacional y no nacional
es decir, por ejemplo, en el marco de la UIT, dado que la indiferencia
respecto de la ubicación geográfica no es sólo
nacional sino internacional, pudiendo un usuario del servicio ubicado
en Milán, por ejemplo, realizar una llamada sobre una línea
telefónica físicamente instalada en Buenos Aires para
terminar la llamada en Ciudad del Cabo. No se nos escapa la dificultad
de alcanzar un acuerdo internacional en cuanto a la numeración,
lo que nos permite insistir en la utilización actual de los
recursos de la numeración geográfica, para evitar
que los servicios crezcan de una manera caótica.
Esta numeración debería ser (a) fácilmente
distinguible por los usuarios del servicio, tanto llamantes como
llamados; (b) de tasación diferencial. La tasación
debe contemplar el cargo de interconexión con la RTPN cuando
esta exista, pero en forma independiente de la distancia.
Más allá de la información
que pueda proveer la Autoridad Regulatoria de cada país,
los prestadores de los servicios de VoIP deberán hacer conocer
claramente a sus clientes cuáles son las limitaciones de
los servicios respecto de los de telefonía convencional.
2. Las distintas alternativas de VoIP.
En el procedimiento de consulta realizado en España
por la CMT –Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones–
se utilizó una clasificación de los distintos escenarios
de prestación que resulta adecuada no solamente a la realidad
actual de los tipos de prestación sino a la posibilidad de
convergencia en un futuro próximo respecto de otros servicios
y contenidos.
Los tres escenarios son: (a) Escenario de telefonía
Internet VoIP/web sin numeración telefónica; (b) Escenario
de telefonía Internet VoIP/web con numeración telefónica
y (c) VoIP/web de operadores con red IP propia e interoperabilidad
con el servicio telefónico convencional.
3. El tema de la numeración específica.
Lo urgente y lo importante.
Hemos dicho párrafos más arriba que
la atribución de una numeración específica
aplicable a estos servicios para diferenciarlos de la telefonía
convencional debería ser una prioridad a nivel nacional,
y más que nada, internacional.
Múltiples son los beneficios de tender a
la numeración específica y diferencial, entre los
cuales podemos citar algunos, como el lograr un desarrollo adecuado
y veloz conforme las posibilidades tecnológicas y las necesidades
del mercado lo admitan; otra ventaja será la certeza de evitar
el uso de numeraciones geográficas u otras menos adecuadas
a las características del servicio de VoIP (numeraciones
no geográficas relativas a otros servicios de cobro revertido
o compartido, u otros servicios de tasación diferencial);
también cabe destacar la importancia de ser claros a la hora
de definir frente a los usuarios y prestadores las características
de los servicios de VoIP y su interconexión a la red pública
de telefonía.
Sin embargo, aún reconociendo la importancia
de que exista una numeración específica, no debe rechazarse
la posibilidad de que se utilice una numeración geográfica
en el ínterin, en tanto esto no afecta derechos adquiridos
ni a la regulación de telecomunicaciones en general.
Existe la tendencia de sacralizar a la numeración
en general y a os números geográficos en particular,
“cerrando” el uso de la numeración geográfica
mediante una utilización incorrecta del concepto de domicilio,
concepto que obviamente excede a las telecomunicaciones y es fruto
de una larguísima experiencia que el derecho viene acumulando
hace siglos. Para esto, se suelen hacer complicadas interpretaciones
del Plan Fundamental de Numeración Nacional, haciendo decir
a esta herramienta lo que no dice pero sí logrando con este
proceder anquilosar la evolución de los servicios.
El Código Civil, que no puede ser derogado
por un decreto o por un reglamento, claramente organiza un sistema
jurídico en el que el domicilio puede ser o un dato de la
realidad objetiva, o sencillamente el resultado del querer jurídico
del domiciliado: en otras palabras, el domicilio resulta del dato
material de que una persona tiene su vivienda o su negocio en un
lugar específico, o del dato jurídico de que una persona
declare formalmente que debe considerársela domiciliada en
un lugar dado, sin importar si allí duerme o trabaja.
Como señala Borda, el domicilio es el lugar
que la ley fija como asiento o sede de la persona para la producción
de determinados efectos jurídicos. Y ello es así porque
es una exigencia ineludible del buen orden social que las personas
puedan ser ubicadas en el territorio. Es necesario que exista un
lugar determinado en donde se les pueda exigir el cumplimiento de
sus obligaciones, el pago de los impuestos, donde se los pueda notificar
judicial o administrativamente; se precisa que las personas tengan
un asiento jurídico, en donde puedan reclamar la protección
de las leyes. De ahí la importancia del domicilio.
Cumplido el objetivo el domicilio es válido
y si los clientes de un prestador eligen un determinado domicilio
donde, como dice Borda, se les pueda exigir el cumplimiento de sus
obligaciones, el pago de los impuestos, donde se los pueda notificar
judicial o administrativamente, donde tienen un asiento jurídico,
donde puedan reclamar la protección de las leyes, es suficiente.
Agrega el autor citado que es “...impropio
hablar de domicilio aparente o anómalo, como lo hacen algunos
autores refiriéndose a los que no coinciden con el verdadero
centro de la residencia o de los negocios de una persona. Porque
si en el concepto común, por domicilio se entiende el lugar
en donde una persona vive, desde el punto de vista jurídico
es aquel lugar en que la ley la ubica para el cumplimiento de sus
obligaciones.” Lugar que es elegido por el interesado ejerciendo
un derecho que no puede serle retaceado por las leyes ni menos aún,
por la reglamentación.
La instalación de un servicio telefónico con su numeración
asociada puede ser realizada en el domicilio denunciado por el cliente,
sea titularizado por el mismo, por un tercero o por el prestador,
siempre y cuando el prestador posea numeración asignada –es
decir pueda brindar telefonía local– en ese domicilio.
Ninguna otra restricción surge de la normativa vigente.
Si luego de ese punto de instalación existe
una red privada virtual o física o una conexión a
Internet, eso también es decisión del cliente quien
puede optar o no por tenerla, y en ello reside uno de los grandes
avances de las telecomunicaciones en el siglo XXI. Negarlo implica
volver décadas anteriores sin ninguna justificación
ni necesidad.
Decimos que se vuelve a décadas anteriores
cuando se pretende utilizar argumentos pertenecientes al régimen
de exclusividad, porque ello es coherente a la limitación
de la posibilidad de redes privadas de efectuar by-pass de las comunicaciones
de larga distancia, pero ello ya ha quedado en el pasado, como lo
saben los prestadores y también la Autoridad de Aplicación.
En el esquema competitivo, el prestador de consuno con su cliente
pueden elegir, dentro del marco regulatorio, el esquema que técnica
y comercialmente más convenga al último sin limitar
ni violar los derechos de ningún otro prestador. Lo reiteramos:
no hay en este caso bien jurídico tutelado, ya no hay régimen
de exclusividad y el esquema se encuentra claramente dentro del
marco regulatorio.
El punto de conexión es claramente cada
uno de los domicilios en los que el cliente decide instalar su servicio,
y en cada uno de esos domicilios es posible y lícito asignar
una numeración geográfica a ese cliente. La solución
técnica que conviene al cliente y que la tecnología
permite es lícita en tanto no sea prohibida por la reglamentación
vigente.
Hay una gran cantidad de casos en telecomunicaciones
que surgieron gracias a la tecnología y que empezaron a brindarse
dentro del marco regulatorio: baste recordar, como ya dijimos, la
provisión de determinados servicios que conceptualmente podían
encuadrarse como servicios de valor agregado y que –por ser
posibilitados por la inteligencia de las centrales telefónicas
evolucionadas– fueron pacíficamente brindados por las
entonces LSB en exclusividad (por ejemplo el contestador automático
de llamadas); o la provisión de los enlaces E1 a los grandes
clientes; o los sistemas de tarjetas prepagas o pospagas de telefonía;
todas estas modalidades o servicios si bien no estaban específicamente
regulados, comenzaron a prestarse por la imposición tecnológica
misma, porque no había norma alguna que lo prohibiera y porque
no vulneraba los derechos de ningún interesado (ni prestadores
ni usuarios). Recordemos también el ejemplo del call back
que fue legalizado jurisprudencialmente, no por razones tecnológicas
sino porque con él se beneficiaba a clientes y usuarios,
mas allá de tratarse de una pura ficción, pero no
por ello ilegítima.
Similar es el caso que nos ocupa. Si la tecnología
permite que el domicilio de elección del cliente sea en un
área local y que gracias a una conexión de Internet,
perfectamente lícita, el cliente se encuentre virtualmente
en otra área, ¿qué es lo prohibido? ¿qué
derechos se vulneran? ¿a quién o quienes se pretende
proteger con una política restrictiva y sin sustento legal?
Podría tal vez analizarse exigir a los prestadores
que brinden estos servicios que identifiquen de alguna manera las
numeraciones que asignan a sus clientes para servicios de telefonía
por IP a fin de que sea conocido por quienes se interesen en ello,
pero no tendría demasiado sentido ni es claro que bien jurídico
se estaría tutelando.
Mientras las características del servicio
sean claras de cara a los clientes, existan suficientes recursos
de numeración y no se afecte ninguna normativa esencial ni
a los prestadores, es fundamental que la Autoridad Regulatoria tenga
una actitud proclive al desarrollo de los nuevos servicios que pueden
llegar a beneficiar a clientes que sin contar con servicio telefónico,
poseen acceso a Internet o podrán poseerlo gracias a la extensión
de los servicios de televisión por cable. Esto sería
sin duda alguna un progreso respecto del servicio universal, si
es que realmente se pretende su expansión al mayor nivel
posible.
4. Los servicios VoIP que no utilizan numeración
telefónica. Oportunidad y conveniencia de su regulación
En forma paralela a las cuestiones tratadas, cabe
preguntarse si resulta preferible no regular los escenarios en los
cuales se prestan servicios dentro de la Web, es decir, sin numeración
telefónica, sólo con una identificación propia.
Con relación a esta cuestión, entendemos que, de no
existir numeración telefónica y tratarse de servicios
“intra red” que no se conectan con la red pública,
no requieren de una regulación específica, tal como
carecen de ella otros servicios de redes privadas, debiendo regularse
por las normas generales de protección al consumidor. No
creemos que este tema plantee controversias, aunque prevemos sí
que, como la tendencia es hacia una interconexión plena con
los servicios telefónicos en general (fijos y móviles),
la comunicación interna en la Web perderá paulatinamente
importancia en aras de los servicios plenamente interconectados.
5. Obligaciones mínimas a aplicar
Esta es una cuestión que divide a los defensores
de una u otra posición. Se trata, básicamente, de
identificar lo más beneficioso para el usuario que es en
definitiva el destinatario de los servicios. Si exigir obligaciones
idénticas a la telefonía convencional significa demorar,
encarecer injustificadamente o coartar el crecimiento de estos servicios,
es claro que la creación de tales cargas carecería
de sentido.
Pero esta decisión es estratégica
y va más allá del análisis de los servicios
en la actualidad. Creemos que está vinculada con una proyección
en la cual los servicios IP lleguen a superar o a reemplazar a la
telefonía tradicional, cuestión que no parece inmediata
ni urgente. En efecto, si nos basamos en la información disponible
hoy, encontramos que la telefonía por IP suele ser un servicio
que algunos usuarios –cada vez más previsiblemente-
utilicen en adición a sus servicios geográficos habituales,
en los que puede representar tanto una facilidad técnica
–acceder a través de la computadora- como un ahorro
de costos, aún a costa de cierto déficit en la calidad,
el cual, suponemos que irá siendo cada vez menor y más
imperceptible. En estos supuestos, normalmente el cliente es titular
o tiene acceso a uno o más servicios telefónicos geográficos
convencionales en los cuales cuenta con todas las obligaciones que
la telefonía convencional y su regulación han impuesto
a lo largo del tiempo a los prestadores.
Los servicios de telefonía VoIP deberían
tener todas las obligaciones de los servicios telefónicos
convencionales, pero solo cuando fueran técnicamente factibles,
sin perjuicio de que se fuesen incluyendo en el futuro las obligaciones
remanentes a medida que fuesen de posible cumplimiento.
Algunas consecuencias (¿no queridas?)
de la utilización de los servicios de VoIP.
Si se pagan cargos de acceso por interconexión
en el caso de los servicios interconectados a la Red Pública
no deberían verse seriamente afectados los costos actuales
de provisión de servicios de telefonía convencional
o de los propietarios de las redes.
No creemos posible la evaluación concreta
y anticipada del impacto que estos servicios pueden tener sobre
los costos de la telefonía convencional, ya que puede ocurrir,
por ejemplo, que en algunos casos el servicio universal pueda ser
provisto mediante esta modalidad, lo que reduciría el impacto
sobre los costos concretos que existen en la actualidad.
Por lo demás, en este primer estadio de
la regulación y como señalamos antes, es altamente
probable la coexistencia de dos líneas telefónicas,
la convencional, que sería cubierta con los costos actuales
–el cargo de conexión por ejemplo– y la numeración
adicional –que podría considerarse un antecedente válido
del número personal– con sus características
particulares.
Tal como se señaló más arriba,
en la inteligencia de que debe hacerse una primera regulación
anticipatoria del tema, los impactos ciertos de su incremento y
las consecuencias de la asignación de numeración no
geográfica y de la interoperabilidad e interconexión
serán objeto de la regulación definitiva que debería
tener un plazo ineludible para su concreción.
CONCLUSIÓN:
NECESIDAD DE UNA RESPUESTA RÁPIDA A NIVEL NACIONAL
Los servicios de VoIP existen hoy y evitar o retardar
la regulación nacional solo será contraproducente
para los actores de las telecomunicaciones, de entre los que nos
debe preocupar sobre todo el público usuario.
En este sentido volvemos a recalcar la importancia
de una interpretación dinámica e integradora de las
normas vigentes y de la tecnología, siempre en función
de que sea ese público -nosotros todos- quien reciba servicios
cada vez mejores, mas elásticos, mas cercanos a las necesidades
y aspiraciones de cada destinatario y mas económicos. Como
la doctrina tradicional nos enseña, el derecho siempre ha
tenido y debe seguir teniendo una dimensión esencialmente
plástica, de adaptación a nuevas circunstancias y
situaciones, lo cual en nuestra época y actividad es esencial.
Sería absurdo que en pleno siglo XXI, saturados de referencias
al modernismo, al futuro, seamos los hombres de derecho quienes
reaccionemos reaccionariamente.
En estos días menos que nunca y en las telecomunicaciones
menos que en cualquier otro campo del obrar humano, el derecho no
debe tener una aparente seguridad estática, encaminada a
la conservación de las viejas situaciones establecidas, sino
que debe tender a una real seguridad dinámica para la protección
de las personas dedicadas a nuevas empresas, que son las que crean
empleo y con él, permiten llegar al futuro.
Como señala Recasens Siches (Nueva filosofía
de la interpretación del derecho, ps. 99 y ss.), los
rápidos y complejos cambios de las realidades sociales de
nuestro tiempo determinan que se presenten nuevas situaciones, ni
remotamente previstas en las normas preestablecidas, o cual obliga
al juzgador a formular las normas ausentes, aunque la más
de las veces lo haga bajo la apariencia de meras interpretaciones.
Es indiscutible ya que la tarea del intérprete no se reduce
a un mero procedimiento lógico, que permita extraer el significado
de la ley sin considerar ningún factor que le sea extraño;
es indiscutible que no debe aplicarse ciegamente la ley a los hechos,
como el sello al lacre; por el contrario, está en el deber
de valorar las soluciones; y de todas las interpretaciones posibles,
debe elegir aquella que mejor se adapte a las actuales circunstancias
y que implique una solución más beneficiosa y justa.
Como lo ha dicho la Corte Suprema, la búsqueda de soluciones
justas y adecuadas para la adjudicación de los derechos de
los ciudadanos, es una tarea común de legislador y jueces
(C.S.N., 18/10/1973, J.A., t. 20, 1973, p. 191).
Con su claridad habitual dice Borda que “...evidentemente,
los jueces de hoy no pueden interpretar el Código Civil con
el espíritu de 1869; no en vano ha transcurrido un siglo
y se han modificado profundamente los conceptos políticos,
sociales y económicos imperantes en aquella época.
Esta adecuación de la ley a las circunstancias sociales del
momento en que el fallo se dicta, no importa de ninguna manera dejar
librado el significado de ella a la arbitrariedad judicial y desnaturalizar,
según lo temía Gény, la más segura de
las fuentes formales, que es la ley...”
Y de la misma forma, interpretar –para peor,
extensivamente– el Plan Fundamental de Numeración con
criterios de 1997, sería igualmente absurdo y arbitrario,
ya que desde entonces a hoy han cambiado sustancialmente los escenarios
y los conceptos.
En suma, admitir hoy en el estadio tecnológico
y normativo presente los servicios de IP será una ventaja
para todos; lo contrario supondrá un perjuicio actual, en
especial:
- Para los clientes o usuarios de los servicios
de VoIP mientras no gocen de una interconexión plena con
los servicios telefónicos convencionales.
- Para los clientes o usuarios de los servicios
de VoIP en tanto no sean fácilmente ubicables mediante
una numeración no geográfica que los identifique
entre sí y frente a terceros o al menos mediante una numeración
geográfica con alguna característica que dé
claridad al servicio.
- Para los clientes o usuarios de los servicios
de VoIP que no tendrán claridad ni certeza respecto de
los derechos y obligaciones propios y de los prestadores en la
provisión de estos servicios.
- Para los clientes o usuarios de la telefonía
convencional que verán dificultada o impedida la interconexión
con este servicio novedoso y que reduce los costos actuales, especialmente
de la telefonía de larga distancia.
- Para los prestadores de los servicios de VoIP,
quienes a falta de reglas claras se verán sometidos a los
avatares que confusamente impongan los prestadores solicitados
de la interconexión con la red telefónica pública.
Todo eso debe y puede ser evitado, si retomamos
el camino de la regulación para la libertad y el progreso,
que se abandonó desde la crisis del 2001. ©
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