Seminario Internacional de Derecho Administrativo: "Aportes para el rediseño institucional de la República"
María Graciela Reiriz, Daniel Filmus, Atilio Alterini y María Cecilia Gómez Masía
El Acto Académico de Inauguración estuvo presidido por el Decano de la Facultad, Dr. Atilio Alterini, y lo acompañaron en el estrado el Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología, Lic. Daniel Filmus, la Secretaria de Investigación de la Facultad y Presidenta del Comité Ejecutivo del Seminario, Prof. María Cecilia Gómez Masía, y la Directora de la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo y Administración Pública y Presidenta del Comité Académico, la Dra. María Graciela Reiriz.
El Decano se refirió, en primer lugar, a la importancia y magnitud del evento que convocó a numerosos especialistas extranjeros y nacionales. Destacó luego la necesidad de abrir espacios públicos de discusión para debatir seriamente los temas vinculados con el rediseño institucional del país mediante el establecimiento de un nuevo contrato social.
A continuación, el Ministro de Educación señaló la trascendencia de algunos puntos abordados en el programa del Seminario vinculados a las cuestiones sobre transparencia, participación y control de las políticas públicas. Finalizó augurando un gran éxito para los tres días de debate en razón de que los diferentes temas a ser tratados configuran una síntesis de todo aquello que conlleva una mejora en la calidad institucional de la República.
Panel I: “El acceso a la Justicia Administrativa”
La primera mesa de discusión, que giró en torno del acceso a la justicia administrativa, tuvo como panelistas a los Prof. Johann-Christian Pielow, de la Ruhr-Universität Bochum (Alemania), Juan O. Gauna y Juan Carlos Cassagne. El panel discurrió sobre diferentes cuestiones referidas al papel de la justicia administrativa ante el reto de la modernización e internacionalización del Estado Social de Derecho. Puede destacarse, entre los temas a los que se dio tratamiento la relación entre esta garantía, su efectividad y la eficacia de la protección judicial. Asimismo se expusieron las distintas aristas que presenta la legitimación para el recurso administrativo en el derecho europeo y la protección de los derechos fundamentales a través del Derecho Administrativo en la Unión Europea. Posteriormente se profundizó en las cuestiones atinentes a la práctica de la justicia administrativa en Alemania, abordando primordialmente las reformas de la ley en lo contencioso administrativo de 1996, 2001 y 2004. Finalmente se observó que existe una clara tendencia “hacia una mayor racionalización y, en cierta medida, objetivización del acceso a la justicia administrativa”. A continuación, el Prof. Oscar Oszlak expuso la conferencia "¿...y dónde está el Estado? Agenda social y Estado transversal".
Panel II: “La Profesionalización de la Administración Pública”
El Dr. Fernando Sainz Moreno, -Profesor de la Universidad Complutense de Madrid- efectuó un paralelismo entre la realidad española y la argentina, analizando especialmente el papel de la Administración Pública. Rechazó la privatización como una solución al problema de su profesionalización. Arguyó para ello, en primer lugar, que la Organización Estatal Pública no responde a los parámetros de un empresario, ya que el ciudadano es titular de derechos y obligaciones y posee cualidades distintas a las de los “clientes”. En segundo término, afirmó que el Estado es político y, en consecuencia, no se rige por el mercado, ni sus resultados pueden evaluarse económicamente. Para concluir, sentenció que en la actualidad, frente a nuevas tecnologías en materia de comunicación, la globalización y la progresiva exigencia de la ciudadanía, el Poder Público está siendo sustituido por poderes más difusos, como el terrorismo o grupos económicos. “Por ello es imperante que lejos de intentar reducirlo, se lo refuerce de manera que sea capaz de proteger al ciudadano y sus derechos fundamentales”.
Seguidamente la Dra. Daisy Baró esquematizó conceptualmente la profesionalización de la Administración Pública, analizando su complejidad desde distintas perspectivas. Destacó en forma pormenorizada la estrecha relación que mantiene con la “estabilidad del empleado público”. En este sentido, luego de analizar las críticas que se relacionan con dicha institución, entendió que era esencial para la existencia de “funcionarios con cierta prescindencia política, que le den coherencia la Administración Pública”.
El Dr. Luis Pérez Colman, por su parte, abordó el tema de la capacitación de la función pública, caracterizándola como “una necesidad del trabajo humano, el cual importa no mantenerse ocioso para lograr con ello la máxima eficiencia y eficacia”. Posteriormente analizó el régimen que regula esta actividad y los embates que ha sufrido en los últimos años, juzgando que la capacitación de la función pública debe tomarse como un concepto dinámico, y debe siempre concentrarse en la utilidad del personal.
Panel III: “El Derecho Administrativo Frente a los derechos de Integración”
Mariano Brito Checchi –Profesor de la Universidad de Montevideo-, comenzó promoviendo un traspaso “del fenómeno al fundamento”, en atención a que el derecho positivo no resulta suficiente frente a las cuestiones controversiales del derecho a la integración. Acto seguido, desarrolló el concepto y origen etimológico del término “integración” para luego acotarse al ámbito del MERCOSUR. Recordó, en cuanto a los tratados de Ouro Preto y de Asunción, que la importancia asignada a la justicia social impide analizar el tema desde una perspectiva exclusivamente macroeconómica. Advirtió también que deben promoverse economías complementarias y no competitivas. Finalmente, analizó la diferencia entre el derecho de integración y el derecho comunitario, resaltando las ventajas de la gradualidad en estos temas.
Celso Antônio Bandeira de Mello –Profesor de la Pontificia Universidade Católica de Sâo Pablo-, comenzó aclarando que la cuestión es más política que jurídica. Examinó la posibilidad de integración con el ALCA., anticipando que ella se asemejaría a una absorción que podría incluso transformarse en un “huracán de pesadillas”. Consideró que una integración entre países latinoamericanos redundaría en una mayor armonía. Finalmente desarrolló los puntos que deben atenderse para conjugar una regulación administrativa compatible.
Por último, Agustín A. Gordillo reseñó sucintamente las modificaciones que introducirá la Constitución Europea. Resaltó principalmente el final del sistema de la unanimidad y un voto por país y la adopción de un sistema de doble voto, por país y por población. Asimismo, para ingresar a la Unión Europea debe cumplirse, entre otras cosas, con el requisito de tener un Poder Judicial independiente. En este sentido, afirmó que al momento de lograr una supranacionalidad mayor, en el ámbito regional, probablemente no se pueda evitar el tratamiento de estas cuestiones en el diseño de una Constitución de Naciones Latinoamericanas.
Panel IV: “Los servicios públicos y su regulación. Agencias reguladoras independientes”
Jorge Fernández Ruíz comenzó la disertación refiriéndose a las asimetrías en las economías del mundo para luego relacionarlas con el concepto de servicio público, término éste que calificó como obsoleto en los países del primer mundo. Asimismo, comentó la situación de México, donde la calificación de servicio público proviene de la ley, especialmente el caso de la banca, la cual fue transformada en un simple servicio. Por otra parte, resaltó la importancia de no confundir servicio público con función pública, lo que llevaría a resultados peligrosos, tal como ocurrió en México con la concesión de la función registral del parque automotor a una empresa de capitales extranjeros.
A continuación hizo uso de la palabra Alejandro Uslenghi, quien basó su exposición en los entes reguladores de las empresas prestatarias de los servicios públicos. En especial enunció las características de los entes reguladores, tales como su independencia y la participación de los usuarios. Respecto a este último punto, mencionó la existencia de una discusión doctrinaria acerca del alcance de esta participación en los entes reguladores. Para concluir sintetizó las facultades jurisdiccionales de los entes.
Cerró el panel el Alberto Bianchi, que luego de reseñar brevemente la historia de los entes reguladores en nuestro país, afirmó que estos organismos no estaban sujetos a la prestación de servicios públicos, citando como ejemplo el caso del B.C.R.A. Además, distinguió las facultades que podían serle delegadas a los entes reguladores, para lo cual hizo hincapié en su origen (por ley o por decreto). También se explayó sobre su independencia, facultades jurisdiccionales y financiamiento, entre otros temas.
Panel V: “Regímenes de contrataciones gubernamentales en espacios económicos integrados”
Franck Moderne, profesor de la Universitè Paris 1, Pantheon Sorbonne, inició su exposición realizando algunas consideraciones respecto a la terminología empleada y el caso de los países del Common Law –en los cuales no existía un sistema de contratación pública distinto al régimen del Derecho Privado-. Basó su ponencia en la situación de Francia y la tercera generación de directivas del Consejo Europeo sobre contrataciones públicas, destacando algunos principios como el de simplificación y flexibilización, receptados por esta nuevas directivas.
A continuación, Ismael Mata abordó el tema desde los distintos grados de desarrollo de integración. En particular mencionó casos de espacios integrados no convencionales, como ser la O.M.C. y los Tratados Bilaterales de Protección de Inversiones Recíprocas. Por otra parte, analizó los distintos tipos de integración, y cerró su exposición con dos conclusiones: una respecto al caso de América Latina y otra sobre las preferencias en la adquisición de bienes y servicios de los países miembros, según el grado de desarrollo.
El panel concluyó con la ponencia de Jorge A. Sáenz, que trató el tema de las contrataciones gubernamentales en el MERCOSUR. Hizo referencia al Protocolo de Contrataciones Públicas, en especial al principio de no discriminación contenido en el art. 1º, el ámbito subjetivo de aplicación, los principios de transparencia y legalidad. Finalizó con una propuesta acerca del establecimiento de un único tribunal colegiado y federal con competencia especializada en el Protocolo mencionado.
Panel VI: “Alcance del control judicial de las políticas públicas”
El Profesor de la Universidad Complutense de Madrid, Tomás-Ramón Fernández, se concentró en el control legal del actuar administrativo, preguntándose cuál es el límite en el que el legislador comienza a coartar la libertad del administrador. Profundizó sobre el concepto de discrecionalidad legítima y su distinción con la arbitrariedad, constituyendo una teoría que permita juzgar qué tipo de medidas son irrazonables.
Héctor A. Mairal explicó los vicios que pueden encontrarse en el procedimiento, resaltando especialmente la figura de la audiencia pública. Posteriormente, hizo referencia a las cuestiones de competencia del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, sentenciando que la delimitación entre ellas había quedado fuera de quicio a través de los Reglamentos de Necesidad de Urgencia y de los Decretos Delegados. Culminó explicitando algunos supuestos puntuales y el modo en que deben ser controlados judicialmente. Entre ellos pueden encontrarse aquellos que involucran distintos tipos de valores.
Finalmente, Tomás Hutchinson inició su disertación expresando su disgusto al encontrar que, en un país de gran historia jurídica, “en forma cotidiana no se aplica el derecho que nos han enseñado”. Acto seguido se introdujo en la cuestión relativa a la discrecionalidad, caracterizándola como uno de los principales problemas del derecho público en su unidad, puesto que pertenece tanto al derecho constitucional como al administrativo. Por último, juzgó necesario el apuntalamiento del análisis sustancial de legitimidad que hoy exige un Estado de Derecho, advirtiendo las ventajas de la existencia de una autolimitación y autocontrol del actuar de la administración.
Panel: VII: “El Estado y el Arbitraje”
Horacio Rosatti analizó las problemáticas relacionadas con el Estado Argentino ante los tribunales arbítrales internacionales del CIADI. La principal crítica que efectuó es que no constituye un sistema, ya que al carecer de alzada, de precedentes válidos y de regularidad, se ve afectada la seguridad jurídica y disminuida su previsibilidad y sustentabilidad. Ello se ve agravado por la imposibilidad de revisar judicialmente sus laudos a nivel nacional. Asimismo, efectuó propuestas entre las que cabe destacar la tendiente a que las cuestiones de interpretación de tratados bilaterales de inversión sean resueltos por los países signatarios y no mediante el arbitraje.
Osvaldo E. Siseles analizó las cuestiones relativas a los tratados de protección de inversiones recíprocas. En primer lugar clasificó, de acuerdo a su naturaleza, los distintos tipos de procesos arbitrales que enfrenta la Argentina, distinguiendo los que se refieren a servicios públicos por medidas estatales fundadas en la emergencia, por constituir el 80% de los casos. En segundo lugar, examinó las implicancias de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida en cuestiones procesales y la importancia de la publicidad y transparencia de los procesos arbitrales. Para terminar, se detuvo en la situación de la Argentina frente a estos casos, tomando en consideración los criterios adoptados en el pasado por los Tribunales Arbitrales Internacionales.
Conferencia Espacial: “Administración e Informática”
El profesor de la Università di Pisa -Antonio A. Martino- disertó acerca de la viabilidad de la creación o transformación en un Gobierno Digital, por medio del cual la Administración se torna “un front – office frente a los ciudadanos que pueden solicitar –sin recurrir al papel- todos los datos y certificados que le atañen”. Al mismo tiempo para satisfacer este servicio se requiere que también devenga en “un back - office donde toda la información circule de oficina en oficina, con las restricciones obvias de responsabilidad y privacidad”. Hizo especial hincapié en la utilización de un “plan razonable con estándares internacionales que garanticen la conectividad de cualquier política concreta”, a fin de afrontar obstáculos de la magnitud de la brecha digital existente con los países mas desarrollados, y la obtención de una razonable seguridad en la protección de datos.
Panel VIII: “La organización administrativa. La participación ciudadana en la gestión administrativa y en el control”
Ana María Merico Stephens abordó el tema desde la perspectiva del derecho norteamericano. En tal sentido, hizo referencia al A.P.A. (Administrative Procedure Act) y a los aspectos de esta norma que tienden a garantizar la participación ciudadana, como ser la publicación en el Federal Register, los procesos de las agencias para tomar decisiones y los procesos especiales para informar al público, entre otros. Finalizando la ponencia, la panelista se explicó la relación existente entre la eficiencia en la toma de decisiones y la participación ciudadana.
Graciela Güidi habló en primer término acerca de la relación entre reforma del Estado y reforma de la Administración. Seguidamente se refirió a la reforma administrativa que se produjo en la Argentina a finales de los 80 y durante la década del 90, la cual estaba vacía de contenido político y se limitó a modificar algunas estructuras jerárquicas y denominaciones de organismos estatales. Disertó acerca de los contenidos de la reforma administrativa, citando a renombrados economistas internacionales, como Joseph Stiglitz.
Graciela Reiriz comenzó aludiendo a la fuente del derecho de participación de los ciudadanos, refiriéndose al art. 33 de la Constitución Nacional (derechos implícitos) y al artículo 22.1 de la Declaración Universal de los Derechos del Humanos. Además expuso algunos puntos importantes acerca del decreto 1172/03 que regula el acceso a la información pública. Asimismo, trató los distintos círculos de actuación ciudadana (orgánico, funcional y cooperativo).
Panel X: “La función pública y la corrupción”
Inauguró el panel Alejandro Nieto García distinguiendo y relacionando dos tipos de corrupción, la política y la funcionarial. Explicó los contextos que permiten la existencia de ésta última. Finalmente calificó a las famosas políticas anticorrupción como una farsa utilizada como coartada por los corruptos.
Julio R. Comadira inició su ponencia aproximándose a la idea de “corrupción”. Destacó los principios que deben regir el ejercicio de la función pública (altruismo, responsabilidad, legalidad, y otros). Se refirió a la reforma constitucional del 94, a la ley 25.188 de Ética Pública.
Finalizó este panel con la participación de Héctor Rodríguez, que discurrió sobre la corrupción en los sectores público y privado (casos Enron, Parmalat y Exxon). Identificó a las burocracias como generadoras de subpoderes que la favorecen, e hizo mención del avance normativo de la Argentina en materia de medidas anticorrupción (sanción de la ley 24.156, Ley de Ética Pública, decreto 1172/03, régimen de declaraciones juradas de los funcionarios, etc.).
Conferencia Especial: “Problemas administrativos de la autonomía universitaria”.
El Juan Carlos Pugliese, Secretario de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, realizó un análisis del status de las universidades. Habló del alcance de la autonomía universitaria, y de la tensión suscitada por la sanción de la ley 24.521.
Finalizó la charla con un comentario acerca de la cancelación de todas las deudas con las Universidades Nacionales, la ejecución del 100% del presupuesto 2004 y de un incremento mínimo en las partidas presupuestarias del presente año fiscal.
Clausura del Seminario.
La clausura del seminario estuvo a cargo de Graciela Güidi, María Graciela Reiriz, Andrés D´Alessio, como Decano sustituto, y María Cecilia Gómez Masía.
En primer término habló la Graciela Reiriz, quien señaló la importancia del evento, por ser el primero en realizarse a nivel internacional. Agradeció a las autoridades del evento, destacando la participación de la Prof. Gómez Masía y del Decano, Atilio Alterini, a los expositores extranjeros y a los panelistas nacionales. Hizo mención de la colaboración de diversas entidades en la realización del evento, como ser el Ministerio de Educación de la Nación, el Senado de la Provincia de Buenos Aires, el C.P.A.C.F., la F.A.C.A. la Caja de Valores y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires – Secretaría de Turismo.
Finalmente se dirigió a la audiencia el Dr. Andrés D´Alessio, quien remarcó la circunstancia de que en un momento de crisis, como el que atraviesa la Argentina, fue posible que la Facultad de Derecho convocara un gran número de especialistas y realizara un seminario de las características que tuvo el evento que estaba llegando a su fin, y agradeció a las personas que trabajaron en el diseño y puesta en práctica del seminario.