La Nueva Ley de Coparticipación Tributaria - Herramienta Paradigmática para la Argentina del siglo XXI
José O. Casás y Nicolás Marcelo Perrone
El pasado jueves 3 de junio, se realizó en el Salón Rojo de la Facultad de Derecho la jornada “Nueva ley de Coparticipación Tributaria”, organizada por la Revista Lecciones y Ensayos con el auspicio del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires.
El acto de apertura estuvo a cargo del Dr. José Osvaldo Casás, profesor titular de Derecho Tributario de nuestra Facultad, y de Nicolás Marcelo Perrone, director de la Revista Lecciones y Ensayos. Ambos destacaron la importancia de llevar adelante debates académicos de este tipo.
El primer panel fue integrado por los Dres. José Osvaldo Casás, Juan Vicente Sola y el Senador Ernesto R. Sanz (U.C.R Mendoza), que disertaron sobre “Constitución Nacional y Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”.
El Dr. Casás comenzó reseñando brevemente el desarrollo histórico del mecanismo de coparticipación federal de impuestos hasta llegar a su incorporación en la Constitución Nacional del año 1994. A continuación, se refirió a cinco temáticas que, en su opinión, resultan claves en el debate respecto de la coparticipación. En primer lugar, señalo que éste régimen debe ser un instrumento de armonización tributaria, concepción que no está prevista en el proyecto entregado a los ejecutivos provinciales. Agregó que en materia tributaria la seguridad jurídica es inexistente ya que el derecho no protege sino que agrede. Además, no hay Estado de derecho en materia tributaria sino una selva de normas. En segundo lugar, indicó que se debe avanzarse hacia la corresponsabilidad fiscal en algunos recursos. Propuso que la imposición a los bienes inmuebles recaiga sobre los municipios (sin que estos se computen como base imponible de Bienes Personales o Ganancia Mínima Presunta) y que se restablezca el impuesto provincial a la herencia. Como tercer punto se refirió a la necesidad de reforzar en la Ley de Coparticipación la indispensable adhesión de las legislaturas provinciales para crear tributos con asignación específica. En cuarto lugar expresó que el “Organismo Fiscal Federal” previsto por el Artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional, incorpore con voz y sin votos a representantes de los contribuyentes y a expertos técnicos en la materia. En quinto y último lugar, declaró que sería necesario que exista un pronunciamiento obligatorio del “Organismo Fiscal Federal” como paso previo a la habilitación de la instancia judicial.
Por su parte, el Dr. Sola enunció las ventajas del federalismo en tanto sistema que permite la competencia entre unidades de gobierno más pequeñas. A su entender, ello redunda en una mayor especialización y en una mejor posibilidad de control del gasto publico por parte de los contribuyentes. Sostuvo que el régimen de coparticipación constituye un problema en materia de control, pues lo ubica en su totalidad en cabeza del gobierno nacional generando un grave problema de agencia. Asimismo, puntualizó una serie de consecuencias de la incorporación del régimen de coparticipación a la Constitución Nacional. Anunció que con este sistema de distribución no existe incentivo para que las jurisdicciones locales reduzcan el gasto público. Ello es así porque éstas no se vinculan con la percepción del impuesto sino con negociaciones políticas. También hizo referencia a dos criterios por los cuales consideró que el art. 75 es de casi imposible aplicación. En primer lugar, establece criterios de distribución que parecieran ser incompatibles, como por ejemplo, equidad y solidaridad. En segundo lugar, porque al tener que modificarse un sistema de coparticipación que ya existe, se genera, a no ser que aumente la masa coparticipable, un juego de suma cero por la redistribución. Finalizó puntualizando que esta situación constituye una oportunidad para replantear el sistema y buscar alternativas que reconozcan la relación entre impuestos y gasto público y que establezcan un programa claro de subsidios.
Ernesto Sanz comenzó apuntando que las causas de la demora en la sanción de una nueva ley de coparticipación deben buscarse en la precariedad del sistema político argentino. Señaló que la reforma constitucional de 1994 incorpora algunos conceptos de fondo y de forma que han operado como un obstáculo para la sanción de la nueva ley. Entre los conceptos de fondo se refirió a criterios objetivos de reparto y a una distribución equitativa y solidaria. En cuanto al primer punto estimó que, aun si los criterios elegidos fuesen efectivamente objetivos, igualmente existiría subjetividad en su elección. Respecto a lo segundo, mencionó que una distribución equitativa implica darle preeminencia al aspecto devolutivo, mientras que la referencia a un reparto solidario importa adoptar un criterio redistributivo. Sobre los conceptos de forma señaló que no resulta claro qué ocurriría en caso de que no todas las jurisdicciones firmen el acuerdo marco o que no todas las legislaturas provinciales lo ratifiquen, sosteniendo que la sanción de la ley constituye un objetivo de cumplimiento muy difícil en este contexto histórico de la Argentina. Por otra parte, manifestó que el problema no radica en la distribución secundaria sino en la primaria y que para salir de este inconveniente es necesario que la Nación comprenda que se ha apropiado de fondos provinciales. Declaró que el borrador enviado por el Gobierno Nacional a los Ejecutivos provinciales es coyuntural y no aborda el fondo de la cuestión. Se trata, desde su óptica, de un nuevo pacto fiscal y no de la ley de coparticipación planteada en el texto constitucional. Culminó su exposición afirmando que la nueva ley no ha de negociarse por imposición del Fondo Monetario Internacional sino porque se trata de una deuda con la Nación y las generaciones futuras.
El segundo panel estuvo conformado por los Dres. Enrique G. Bulit Goñi, Arístides H. M. Corti y el Lic. Néstor Lietti. El tema abordado fue: “Distribución primaria y secundaria a la luz de la Reforma Constitucional de 1994”.
Bulit Goñi expresó que el art.75, inciso 2 de la Constitución Nacional sólo autoriza la coparticipación, no la impone. Dicho artículo establece que las contribuciones “son” coparticipables, no expresa que “deben ser”. Dijo que este análisis interpretativo favorece el examen de la coyuntura ya que plantea una enorme dificultad resolver el tema sólo si se lo encauza a través de la coparticipación. Asimismo, precisó que la reforma de 1994 convalidó la coparticipación que venía siendo discutida desde 1930 y destacó los puntos más salientes de la reforma. Entre ellos mencionó: la no obligatoriedad de la coparticipación, la posibilidad de coparticiparse la producción por derechos de exportación e importación, la imposibilidad de crear impuestos a través de la ley de coparticipación –ya que tiene al Senado como cámara de origen–, la necesidad de crear el Organismo Fiscal Federal y la posibilidad de dar afectación específica a lo producido de acuerdo al inciso 3 del art. 75. Expresó que la Constitución Nacional estipula que “La Ley Convenio” se redactará sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias. A raíz de ello, se preguntó qué pasa con respecto a la Ciudad de Buenos Aires y advirtió que sobre el particular existen dos posturas. La primera de ellas dice que la Ciudad es parte porque su status luego de la reforma de 1994 es similar al de una provincia, en cambio otras posiciones indican lo contrario.
Al cierre de su disertación, resaltó cuatro puntos que deben tenerse en cuenta para dictar una nueva ley de coparticipación que se adecue a las prescripciones de la Constitución Nacional: definir competencias, servicios y funciones del Estado, el nivel del Estado en que queden esas competencias, una estructura tributaria general y por nivel que provea estos recursos y establecer las compensaciones o ajustes entre niveles que se hagan por vía de la coparticipación o por otra vía.
A continuación, Arístides Corti comenzó manifestando que para hablar de coparticipación no hay que ser economista ya que es una actividad puramente financiera. Explicó que se discute si la Ciudad de Buenos Aires es o no una Provincia y dio cuenta de la opinión de una serie de constitucionalistas que, desde la perspectiva de las finanzas públicas, la consideran como una semi-provincia, entre ellos nombró a Ekmekdjian, Dalla Vía y Quiroga Lavié. Consideró que la Ciudad de Buenos Aires sustancialmente es una provincia ya que tiene gobierno, territorio y población y que las cláusulas constitucionales que no la mencionan operarían como una omisión constitucional.
Por otra parte, hizo referencia al “bienestar general” expresado en el Preámbulo de la Constitución Nacional y dijo que esto significa realizar el Estado Social de Derecho a través de criterios redistributivos. Señaló que el art. 75 combina equidad con solidaridad ya que la equidad supone un criterio devolutivo. Es por ello que podría la Ciudad de Buenos Aires redistribuir a todas las jurisdicciones su excedente y a la vez recibir una determinada cantidad de recursos.
A continuación, hizo referencia a los fondos que recibe Buenos Aires actualmente y los que debería recibir. Concluyó que Buenos Aires tendría que haber recibido mucho más de lo que efectivamente recibió, con lo cual, podría haber promovido una acción de amparo en virtud de que todas las cláusulas constitucionales son operativas. Si no lo hace ella, otros organismos podrían incoar un amparo contra el gobierno nacional y el de la Ciudad. Para culminar, recordó algunos indicadores contenidos en un documento de CELS con referencia a índices de pobreza, desocupación etc, y estimó que esos recursos podrían usarse para proveer al cumplimiento de alguno de estos objetivos.
Seguidamente tomó la palabra Néstor Lietti. Comenzó señalando algunos puntos que deben considerarse en la formulación de la futura ley, entre ellos: recursos que deben integrar la masa coparticipable y los que no deben componerla, el grado de descentralización tributaria, la existencia o no de asignaciones específicas, cuáles deben ser los criterios objetivos de reparto, el papel de las competencias a cargo de cada jurisdicción y los premios y castigos al esfuerzo fiscal. Estimó que en la futura ley de coparticipación la Ciudad de Buenos Aires debe tener un tratamiento similar al de las provincias y criticó varias de las propuestas que apartan a la Ciudad de la distribución primaria y secundaria y de la aplicación de los criterios objetivos de reparto para el cálculo de los porcentajes de la participación futura. Por otra parte, indicó que lo relevante, desde la perspectiva de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 75 de la Constitución, es establecer cuáles son los fundamentos jurídicos para considerarla como un estado sui generis que el constituyente tuvo especialmente en cuenta para incluirla en el régimen de distribución primaria y secundaria. Culminó subrayando que la Ciudad debe participar también en la discusión política previa.
El tercer panel estuvo conformado por Horacio Piffano, Miguel Asensio y el Senador Celso Jaque (PJ Mendoza), Presidente de la comisión Federal de Impuestos. Expusieron particularmente sobre “Ley de Coparticipación Federal de Impuestos”.
Horacio Piffano comenzó abordando la evolución histórica del federalismo Fiscal Argentino. Se remontó a un primer período iniciado con la sanción de la Constitución Nacional de 1853, finalizando en 1935. Esta etapa fue caracterizada primeramente por un Federalismo Competitivo en función del Sistema de Separación de Fuentes, y luego, por un sistema de concurrencia de fuentes a raíz de la creación de los impuestos al consumo por parte de la Nación. Seguidamente denominó Federalismo Armonizado al periodo que va desde 1935 a 1973, debido al sistema de reparto devolutivo. Explicó que como consecuencia de la sanción de la ley 20.221 se instituyó un sistema de reparto redistributivo que propició un Federalismo Cooperativo, para luego pasar, hasta 1994 a un Federalismo Coercitivo, propio de un sistema de asignaciones federales. Luego de la reforma constitucional de 1994 y, frente a la falta de definición del nuevo acuerdo, “entramos en una etapa denominada Federalismo Caracterizado”. Posteriormente, reseñó los aspectos de mayor relevancia a fin de diseñar un nuevo acuerdo federal. Entre ellos, deben destacarse el principio de correspondencia fiscal, la descentralización frente a la competencia tributaria y, las disparidades regionales que presenta el sistema tributario federal. Asimismo, analizó el impacto macroeconómico de las finanzas públicas consolidadas y lo importante que es una correcta estimación de las capacidades y necesidades fiscales de los gobiernos provinciales a la hora de establecer criterios de reparto. Luego desarrolló los cuatro pilares que deben sostener al nuevo acuerdo. El primero consiste en el reordenamiento de la asignación jurisdiccional de potestades tributarias; el segundo, en establecer ciertas reglas macrofiscales como un fondo de estabilización; el tercer consiste en establecer un sistema de asignación de recursos en base a la estimación de necesidades de gasto y capacidades tributarias y, el cuarto, en la creación de una nueva estructura institucional fiscal federal, en donde actúe el Organismo Fiscal Federal. Concluyó indicando que la interrelación de estos cuatro pilares permitiría la aplicación de un acuerdo permanente que se adecue al inc. 2 del art. 75 de la Constitución Nacional.
Celso Jaque analizó los beneficios que implica aspirar a una ley posible y no ideal frente al incumplimiento del mandato constitucional de sancionar la nueva Ley Convenio. Luego de describir las condiciones económicas y políticas que fueron determinantes para que se generara el incumplimiento del mandato constitucional vencido en el año 1996, propuso pensar en una reforma posible que se adecue a las discusiones y necesidades políticas de cada jurisdicción. Manifestó que el camino elegido consiste en la sanción de un nuevo régimen de coparticipación federal, una ley de responsabilidad fiscal y la creación del Consejo Federal de Coordinación Fiscal y Financiera. Finalizó indicando que el acuerdo propuesto puede resumirse en el mantenimiento de una masa coparticipable sin mayores modificaciones al régimen vigente, aunque cambia el sistema de distribución primaria. Esto último se haría con el fin de obtener una mayor transparencia. Para ello debe crearse un Fondo de Equidad Social tendiente a una distribución progresivamente más eficiente.
Miguel Asensio, último orador del panel, examinó críticamente el lugar que debe darse a la Ciudad de Buenos Aires en la futura ley de coparticipación de impuestos. Luego realizó un exhaustivo y detallado análisis de los temas de discusión con respecto a la distribución primaria y secundaria en la futura ley. Entre los temas comprendidos puso de relieve la definición de los recursos que deben integrar la masa coparticipable y como debe ser el grado de descentralización tributaria. Anunció que la redistribución se funda en transferencias basadas en un afinado mecanismo de determinación de la capacidad fiscal. También se explayó sobre la definición de los criterios objetivos de reparto y el papel que deben asumir las competencias a cargo de cada jurisdicción. Por último, hizo referencia a los premios y castigos correspondiente al esfuerzo fiscal.