Bases para una nueva Ley de Educación Superior

Bases para una nueva Ley de Educación Superior

El documento fue elaborado por el Decano Atilio Alterini y el Secretario Académico Gonzalo Alvarez y contiene...

I. ESTADO DE SITUACIÓN ACTUAL

1.- El marco normativo de la Educación Superior  no satisface debidamente las exigencias constitucionales en cuanto a la responsabilidad indelegable del Estado y de la Sociedad de promover la efectiva “igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna”, así como de garantizar “los principios de gratuidad y equidad en la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales”, conforme al inciso 19º del artículo 75 de la Constitución Nacional. Por su parte, el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (Nueva York, 1966) -que tiene jerarquía constitucional según el artículo 75, inciso 22º, de la Constitución Nacional-, asigna a todo habitante el derecho de acceder, “sobre la base de la capacidad”, a una educación superior progresivamente “gratuita” (art. 13, inc. 2-c).
La Constitución Nacional también consagra en el artículo 14 el derecho “de aprender”, que es esencial para la vigencia efectiva del sistema democrático y republicano; en el inciso 23º del artículo 75 atribuye al Congreso Nacional la realización de “medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato”; y en el inciso 19º del mismo artículo le señala cursos de acción muy precisos, en cuanto “al desarrollo humano”, “al progreso económico con justicia social”, “a la productividad de la economía nacional”, “a la generación de empleo”, “a la formación profesional de los trabajadores”, y “a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, y a su difusión y aprovechamiento”.
Es imperioso que la legislación de la Educación Superior sea adecuada a las pautas del Proyecto de Nación diseñado por la Constitución Nacional con esos criterios, como uno de los perfiles del Contrato Social que nos vincula a los argentinos. Por ello, ante el grave estado de situación actual, corresponde articular un marco normativo para reestructurar el nivel superior de la educación en su conjunto y subsanar los graves problemas existentes, muchos de los cuales se originaron como consecuencia del devenir histórico de los diferentes proyectos políticos y educativos y de la concepción de la educación superior que sustentaba cada uno de ellos, pero ahora resultan consecuencia directa de las leyes 24.195 (Ley Federal de Educación) y 24.521 (Ley de Educación Superior). Así surge del Diagnóstico del nivel superior del Sistema Educativo incluido como Apéndice.
A tal fin, es preciso mejorar rápidamente las condiciones de funcionamiento de las instituciones educativas del nivel superior del sistema y garantizar la igualdad real de oportunidades educativas para todos los sectores de la población. Va de suyo que la igualdad de oportunidades abarca tanto la igualdad en las posibilidades de ingreso como la igualdad en las posibilidades de egreso de quienes tienen la voluntad de cursar estudios y la capacidad necesaria para ello.

2.- En la organización del sistema de gobierno y administración universitario se proyecta crear un Consejo Nacional de Educación Superior, para tomar a su cargo la planificación integral de la oferta académica y de las políticas educativas para la educación superior que permitan la gobernabilidad del nivel, brindando la racionalidad de la que históricamente careció. Este Consejo articularía sus funciones con las del Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCE) , y sus miembros serían designados por el Congreso Nacional, con preeminencia de los propuestos por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) .
En su ámbito, se prevé sustituir a la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria)  por una Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, cuyos miembros serían designados por el mencionado Consejo Nacional de Educación Superior, a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.

3.- Se proyecta asimismo articular un sistema que garantice efectivamente los principios constitucionales de autonomía y de autarquía de las Universidades Nacionales, asegurando:

• Su autodeterminación, comprensiva de lo normativo, lo institucional, lo político, lo administrativo y lo académico, con plena libertad científica, ideológica y política.
• La consiguiente exclusión de cualquier intervención reglamentaria del Poder Ejecutivo respecto de la legislación aplicable a las Universidades Nacionales, pues toda actividad de ese tipo es incompatible con el principio constitucional de autonomía.
• La provisión de recursos económicos adecuados y suficientes, que deberían ser fijados por el Congreso Nacional en un porcentaje del producto bruto interno, y ser transferidos directamente por el Tesoro a las Universidades.
• En suma, es preciso superar los postulados economicistas, y obtener que los poderes públicos asuman que la aplicación de recursos para la Educación Superior no debe ser considerada como gasto improductivo, porque es una inversión , de interés general, de carácter estratégico y de alto contenido social.

II. PROPUESTAS PARA EL DISEÑO DE UNA NUEVA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR

1. Criterios estructurales de una nueva ley

Una nueva Ley para la Educación Superior debería:

1.- Contener las bases y la organización de la Educación Superior en su conjunto -tanto universitaria como no universitaria-, tomando como punto de partida la realidad educativa institucional existente.

2.- Mejorar las condiciones de funcionamiento de las instituciones educativas.

3.- Asignar a las Universidades Nacionales el carácter de instituciones rectoras del Sistema Educativo Nacional.

4.- Respetar puntualmente la autonomía y la autarquía de las Universidades Nacionales :

a. La autonomía institucional exige garantizar la potestad de dictar los estatutos, estableciendo las formas de gobierno sobre la base histórica de los principios reformistas de cogobierno, y afirmando la función social de la universidad, consagrada a la docencia, a la investigación y a la extensión.
b. La autonomía académica exige garantizar la plena libertad científica, ideológica y política para la organización de la actividad académica, la docencia y la investigación científica, en el marco del respeto a las instituciones de la República y a la Constitución Nacional.
c. La autarquía exige la provisión de recursos económicos adecuados y suficientes que tengan relación con el desarrollo del país, y su transferencia mediante asignación directa a las Universidades Nacionales.

5.- Organizar el gobierno de las Universidades Nacionales sobre la base de su modelo histórico que, teniendo a la investigación, la docencia y la extensión como funciones principales e indispensables, debiera adoptar estos criterios:

a. Otorgar participación de los claustros que componen la Universidad en los órganos colegiados de gobierno institucional, asignando al claustro de profesores regulares el carácter de principal núcleo de la enseñanza y la investigación.
b. Desarrollar sus funciones en un marco de pluralismo científico y libertad de opinión e ideas que potencia o permite la apertura a los cambios de las disciplinas y las profesiones. Ese marco es aplicable a la investigación científica, sin ningún tipo de dogmatismo, en un ámbito que permita la pluralidad de enfoques, teorías e intereses diferentes.
c. Proveer los cargos docentes por medio de concursos públicos de antecedentes y de oposición.

6.- Dictar una ley que contenga una regulación razonable del derecho a la Educación Superior, en términos congruentes con el principio constitucional de autonomía. Ha de ser lo suficientemente clara y precisa para evitar que el Poder Ejecutivo Nacional se arrogue competencias que son propias del Poder Legislativo, puesto que ese principio constitucional obsta a que se pretenda someter a las Universidades Nacionales a otras reglamentaciones que las resultantes de la ley.

7.- Establecer expresamente como deberes indelegables del Estado:

a. Brindar educación superior de carácter público.
b. Garantizar el derecho a recibir ese nivel de enseñanza a todos quienes requieran hacerlo y cuenten con la formación y la capacidad necesarias.
c. Promover la igualdad real de oportunidades educativas para todos los sectores de la población, tanto en el acceso como en el egreso en carácter de graduados.
d. Garantizar y hacer efectivo el principio de gratuidad de los estudios en las instituciones públicas de Educación Superior como mecanismo principal para garantizar esa igualdad real de oportunidades educativas, asumiendo de tal modo las obligaciones internacionales que contrajo el Estado Argentino mediante el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
e. Garantizar y hacer efectivo el principio de equidad mediante la asignación de recursos suficientes y la prestación de atención especial a los grupos cultural y socialmente más necesitados, a quienes la sola garantía de la gratuidad les resulta insuficiente para acceder al nivel de educación superior; f. Asegurar la posibilidad de acceso a estudios del nivel de educación superior de alta calidad, en todos los tipos de instituciones y en todas las regiones, evitando la constitución de circuitos diferenciados de calidad de la oferta académica en función de las circunstancias sociales y económicas de la población.
g. Garantizar a las personas con discapacidad la accesibilidad al medio físico, a los servicios de interpretación y a los apoyos técnicos necesarios y suficientes.
h. Planificar y coordinar las políticas de Educación Superior y evaluar la calidad de sus actividades académicas como parte de la planificación integral de esa educación, con pleno respeto a los principios constitucionales de autonomía y de autarquía.

8.- Promover la cooperación y la articulación interinstitucional entre los distintos sectores que integran el nivel de educación superior y, a la vez, entre los distintos tipos de instituciones universitarias y no universitarias.

9.- Regular el conjunto de las instituciones de nivel superior del Sistema Educativo Nacional, propiciando la cooperación y la articulación institucional entre los distintos sectores que lo componen y evitando, a la vez, la fragmentación del sistema y la desigualdad educativa .

10.- Establecer instancias eficientes de coordinación del conjunto de las instituciones del nivel superior, sobre la base, por un lado, de la planificación racional de la oferta académica y la orientación de la matrícula y, por el otro, de la evaluación de la calidad educativa como fase posterior del proceso de planificación.

11.- Fomentar la articulación educativa de las instituciones de nivel superior con las instituciones de los niveles inferiores del sistema. La articulación debe ser tanto curricular, contemplando los contenidos estudiados en la escuela de nivel medio, cuanto en la formación que se brinda en el nivel superior; para ello corresponde alentar la formación docente, promoviendo las Carreras de Profesorado (universitario y no universitario) para que sus egresados formen a los docentes de los restantes niveles del sistema.

2. Finalidades de la Educación Superior

La nueva Ley debería establecer que son finalidades de la Educación Superior:

• Proporcionar formación humanística, científica, profesional y técnica en el más alto nivel;
• Promover la generación y el desarrollo del conocimiento en todas sus formas;
• Contribuir a la preservación de la cultura nacional;
• Promover las actitudes y los valores que requiere la formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorar la calidad de vida, en especial la de los sectores de la población que sufren la exclusión social;
• Promover en especial la asunción de compromisos frente a la realidad nacional;
• Consolidar el respeto a la vigencia del orden democrático, de las instituciones de la República, de los derechos humanos, así como al medio ambiente, con la perspectiva del desarrollo sustentable.

3. Objetivos de la Educación Superior

La nueva Ley debería establecer estos objetivos fundamentales de las instituciones del nivel de Educación Superior del Sistema Educativo Nacional:

• Formar científicos, profesionales y técnicos que se caractericen por la solidez de su preparación y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte;
• Profundizar los procesos de democratización en la educación, contribuyendo a la distribución equitativa del conocimiento y asegurando la efectiva igualdad de oportunidades;
• Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modalidades del sistema educativo;
• Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones artísticas, contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y cultural de la Nación;
• Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones institucionales del sistema;
• Promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel superior, que atienda tanto a las expectativas y a las demandas de la población como a los requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva;
• Proveer la creación de carreras de corta duración.
• Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales asignados;
• Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización, perfeccionamiento y reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados;
• Participar de la educación popular mediante tareas de extensión;
• Promover mecanismos asociativos para la resolución de los problemas nacionales, regionales, continentales y mundiales;
• Asesorar a los órganos de gobierno en todos los temas de la política nacional, internacional, regional, jurisdiccional y local. En particular, las Universidades Nacionales deben ser órganos consultores prioritarios del Estado Nacional.

4. Organización del sistema de gobierno y administración

 En el sistema proyectado:

1.- Se propone crear un Consejo Nacional de Educación Superior con funciones de planificación y evaluación, bajo la concepción integral de la oferta académica, articulado con las funciones del Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCE), a efectos de planificar políticas educativas coherentes para la educación superior.

 a. Integración. Sus miembros serían designados por el Congreso Nacional a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), el Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCE) y el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. El Consejo Universitario Nacional debería tener preeminencia en ese Consejo.

 b. Funciones. A fin de coordinar la oferta institucional y académica, tendría competencia para:

   - Recoger sistemáticamente información de las instituciones del nivel superior del Sistema Educativo Nacional a efectos de establecer juicios de valor sobre su cobertura, extensión y rendimiento y demás aspectos académicos y de gestión de las instituciones, de modo de fortalecer las políticas de planificación integral de la educación superior.
   - Fijar los estándares de calidad educativa para los procesos de acreditación .
   - Dar cuenta de la solvencia académica de las instituciones y programas educativos evaluados, con el propósito de emitir un juicio público de valor sobre la calidad de sus actividades.
   - Proponer el diseño institucional de los diferentes tipos de establecimientos educativos de nivel superior a crear en cada región, mediante estudios de diagnóstico y factibilidad para la toma de decisiones.
   - Promover la conformación de oferta de nivel superior, racional y efectivamente distribuida en el territorio nacional.
   - Llevar a cabo evaluaciones externas de las instituciones de educación superior a través de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, abarcando las funciones de docencia, investigación y extensión.

2.- Se propone crear, en el ámbito del Consejo Nacional de Educación Superior, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior.

a. Integración. Sus miembros serían designados por el Consejo Nacional de Educación Superior a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. El Consejo Universitario Nacional debería tener preeminencia en esa integración.

 b. Funciones:

   - Coordinar y llevar adelante las evaluaciones externas, conforme a los estándares que establezca el Consejo Nacional de Educación Superior, abarcando las funciones de docencia, de investigación y de extensión, con pleno respeto a la autonomía y a la autarquía de las Universidades Nacionales;
   - Acreditar las carreras de grado y las carreras de posgrado, según los estándares que establezca el Consejo Nacional de Educación Superior;
   - Pronunciarse sobre la consistencia y la viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Consejo Nacional de Educación Superior autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional o privada, o el reconocimiento de una institución universitaria provincial;
   - Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones.
   - Emitir juicios públicos de valor sobre la calidad de las actividades, su cobertura, extensión, los programas educativos, el rendimiento y demás aspectos académicos y de gestión, conforme a las políticas de planificación integral de la educación superior que incumben al Consejo Nacional de Educación Superior, en resguardo de los intereses de la sociedad.

3.- Se suprime la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria), reemplazándola por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, con las funciones que se acaba de enunciar.

5. Afirmación de la autonomía y de la autarquía universitaria

La nueva Ley debería establecer estas reglas mínimas como afirmación de la autonomía y de la autarquía de las Universidades Nacionales:

1.- Las Universidades Nacionales gozan de la autonomía y de la autarquía consagradas constitucionalmente, y la ley debe garantizarles un ámbito de autodeterminación comprensivo de lo normativo, lo político, lo académico y lo administrativo.
En ese alcance están comprendidas:

a. La capacidad para dictar sus propios estatutos, sujetos sólo y exclusivamente a la revisión del Poder Judicial;
b. La decisión de su forma de gobierno, así como la elección de sus propias autoridades, con la consiguiente participación de los claustros conforme lo resuelva cada Universidad;
c. El pleno derecho para la creación, asimilación y transmisión del conocimiento, con el correlato de la garantía de la libertad de cátedra; las normas para la carrera docente y para las actividades de docencia, investigación y extensión; la habilitación profesional; la determinación de las condiciones de ingreso, permanencia y egreso; y la determinación de los procedimientos de evaluación interna;
d. La capacidad para darse su propia administración, siendo sus actos revisables sólo por el Poder Judicial;
e. Toda otra potestad que derive de los indicados principios de autonomía y de autarquía.

2.- Las instituciones universitarias nacionales sólo pueden ser intervenidas por ley del Congreso de la Nación, por un plazo determinado y exclusivamente por causales taxativas expresamente establecidas.
La decisión de intervención debe estar justificada suficientemente, debiéndose haber intentado y agotado previamente todos los medios alternativos a efectos de la subsanación de las causales que la motivaron. La intervención debe ser interpretada con carácter restrictivo, e implementada como última ratio. Nunca podrá menoscabar la autonomía académica.

3.- Los estatutos de Universidades Nacionales, así como sus modificaciones, serán publicados en el Boletín Oficial y entrarán en vigencia, sin otro trámite, una vez cumplido el plazo previsto por el artículo 2 del Código Civil, texto según ley 16.504.

4.- Las Universidades Nacionales otorgan títulos de grado habilitantes para el ejercicio profesional, con reconocimiento oficial y validez nacional. Los títulos habilitantes certifican la formación académica recibida y habilitan para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las jurisdicciones locales. Los conocimientos y las capacidades que certifican tales títulos, así como las actividades para las que asignan competencia, son fijados por las Universidades.

5.- El Estado Nacional debe asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales de modo que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines, en especial, para garantizar la efectiva igualdad de oportunidades para todos los sectores de la población.

6.- Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera. En ese marco les corresponde:

a. Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto.
b. Fijar su régimen salarial y de administración de personal;
c. Dictar normas relativas a la generación y administración de recursos adicionales al aporte del Tesoro Nacional. En ningún caso podrá disminuirse el aporte del Tesoro Nacional como contrapartida de la generación de esos recursos.
d. Destinar fundamentalmente los sistemas de becas, subsidios, préstamos u otro tipo de ayuda, a los estudiantes que demuestren aptitud suficiente y respondan adecuadamente a las exigencias académicas de la institución y que, por razones económicas, no puedan acceder a los estudios universitarios o continuarlos;
e. Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen, con acuerdo a las normas que dicten sus consejos superiores y a la legislación vigente.

7.- El Congreso Nacional debe asegurar el normal desarrollo de todas las funciones de las Universidades Nacionales mediante una asignación presupuestaria anual que no será inferior a un porcentaje determinado del Producto Bruto Interno.

8.- Los fondos adjudicados por el Congreso de la Nación con cargo a los recursos del Tesoro Nacional serán asignados en la Ley de Presupuesto como transferencias directas a las Universidades Nacionales y constituirán una obligación a cargo de la Jurisdicción 91 – Obligaciones del Tesoro Nacional. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio se transferirán automáticamente al siguiente.