Jornada de discusión sobre los recursos judiciales directos impugnatorios de actos administrativos. Críticas y propuestas legislativas
Ernesto A. Marcer, Carlos F. Balbín y Fernando García Pullés
El 5 de mayo se organizó en el Aula Magna una jornada que se propuso conocer la mayor cantidad de opiniones académicas sobre el régimen vigente de los recursos judiciales directos impugnatorios de actos administrativos, a fin de poder así obtener una síntesis que pueda contribuir a su general mejoramiento.
El primer panel de la actividad se inició con la exposición del Profesor Emérito de esta Casa, Dr. Tomás Hutchinson, quien se apresuró a aclarar que actualmente los recursos judiciales interpuestos con el objeto de impugnar un acto administrativo generan un gran desorden. De hecho, la legislación que regula estos recursos judiciales no fue creada de manera armónica, sino que a lo largo de los años fueron naciendo con distintas modalidades, por diferentes causas y, a veces, en conjunto con otras normativas que nada tenían que ver con las primeras. De este modo, Hutchinson efectuó un breve repaso del desarrollo de estas normas desde los años 1883 hasta la actualidad, destacando la necesidad de analizar el modo en que la ideología fascista penetró en el derecho administrativo argentino. Agregó que un análisis histórico nos permite, por ejemplo, comprender que los plazos para recurrir o impugnar no son algo reciente sino que es una disposición utilizada ya desde hace varias décadas. Definió a estos recursos directos o acciones contempladas en la norma como elementos objetivos que no son generadores de litigiosidad alguna, ya que no hay contraparte con un interés o pretensión opuesta. Esto último, podría ser interpretado como una inconstitucionalidad, ya que sería el Estado, quien no encontraría un espacio para entablar una defensa en juicio.
Seguidamente, hizo uso de la palabra el Dr. Pablo Gallegos Fedriani, profesor de esta Casa de Estudios y juez de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal. En coincidencia con lo expuesto por Hutchinson, profundizó la explicación del modo en que se interpone un recurso judicial de impugnación de un acto administrativo. De este modo, señaló que ante un acto administrativo que causa estado será recurrible dentro del plazo de treinta días ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, confesó la existencia de un vacío legal debido a que la normativa, por ejemplo, no incluye el modo en que la Cámara deberá tratar la cuestión o hasta donde se podrá revisar, entre otras cuestiones no reguladas debidamente. Por otro lado, subrayó que no debemos dejar de tener presente que el concepto de acto administrativo es de una gran amplitud y en la cual quedan comprendidas situaciones diversas tales como cuando la prefectura impone una sanción al sereno de un buque que se ha quedado dormido o a un buque que pescó más de lo debido, o cuando el Banco Central (BCRA) decide cerrar una entidad financiera.
Luego, fue el turno del Dr. Armando Canosa, profesor de la Facultad y ex Secretario de Transporte de la Nación, que reflexionó sobre el hecho de que no es posible encontrar un concepto unívoco para el término “recurso” y sustentó esta afirmación citando algunos casos legislativos en que se demuestra la heterogeneidad de las diferentes posturas legislativas al momento de referirse a este término. Aunque para el caso de los recursos directos, que fueron objeto de estudio en esta oportunidad, podrían ser entendidos como verdaderas acciones, ya que se estaría iniciando un proceso y así incentivando al magistrado a administrar justicia. Sin embargo, consideró improductivo iniciar un largo debate en torno a intentar dilucidar por qué se los conoce como recursos y no como acción, cuando se sabe que lo estudiado es empleado para iniciar un proceso y no para que la decisión emanada de una resolución judicial sea revisada, es decir, una acción y no un recurso, respectivamente.
Por último, se sumó a la postura que cree encontrar en este recurso directo ciertos caracteres marcadamente inconstitucionales ya que podría considerárselos opuestos a lo dispuesto por el artículo 116 del texto constitucional.
Concluyó este primer panel con la disertación del Dr. Carlos Grecco, juez de la Cámara Contencioso Administrativo Federal, que se dispuso a hacer algunos cometarios de la aplicación del recurso directo desde su experiencia como magistrado. Resaltó que la gran mayoría de los recursos interpuestos encuentran sustento en leyes vigentes, aunque no dejó de mencionar a lo aportado por los decretos-ley e incluso a algunos decretos sin rango de ley, como es el caso de un decreto reglamentario de una norma. De hecho, en referencia a esto último, citó los distintos decretos reglamentarios de la ley 25.246 o ley de lavado de dinero y sus reformas, en los que se permite recurrir, a través de un recurso directo, a las sanciones emitidas por la Unidad de Información Financiera (UIF). Complementó el anterior ejemplo, con otros casos análogos en los que también se puede apreciar a través de qué instrumentos normativos se suele reglamentar un recurso directo. En otro sentido, hizo referencia al hecho de que en cuanto a recursos directos surgen reglas disímiles, con criterios que a veces pueden contraponerse.
Para el caso del segundo y último panel fue el profesor Dr. Fernando García Pullés, quien primero señaló que el resultado judicial de interponer un recurso directo hoy es altamente impredecible, lo que necesariamente debe incentivar a buscar una solución. A decir verdad, García Pullés afirma que no existe un solo recurso directo con un solo contenido, siendo algunos de ellos opuestos a una sanción, a una fiscalización o a un control, o a alguna actividad desarrollada por parte del Estado. Resulta difícil y complejo, según García Pullés, ser capaz de articular todas estas modalidades en un concepto tan controvertido como lo es el recurso directo. Coincidiendo con Grecco y los demás expositores, consideró inaceptable la instauración de un recurso directo por otro medio que no sea una ley, argumentando que la competencia de los tribunales sólo puede ser establecida por una ley. Por último, aseguró que si hay una legislación dispersa de lo recursos directos las Cámaras deberían conforme a la Acordada 4/2007 de la Corte Suprema redactar un reglamento para aquellos recursos directos que sean tramitables ante su Cámara y los juzgados bajo su dependencia para evitar un estado de incertidumbre en quienes interpongan dicho recurso directo.
El profesor Dr. Carlos Balbín confesó que cada recurso directo tiene sus particularidades, siendo muchos los casos en donde el letrado se pregunta si verdaderamente es necesario agotar la vía administrativa antes de disponerse a interponer un recurso directo. Esta disparidad de caracteres, según Balbín, genera inevitablemente un obstáculo para lograr un efectivo acceso a la justicia y un respeto a los derechos reconocidos constitucionalmente. Ejemplificó esto último, imaginando algunos hipotéticos casos en donde la pretensiones del actor aún siendo conexas se desdoblan en diferentes órganos judiciales, es decir, un caso en donde se interpone un recurso directo ante la Cámara, pero el reclamo por los daños y perjurios provocados por aquél acto administrativo debe tramitarse en otro órgano.
Finalmente, la jornada llegó a su fin con las palabras del profesor Dr. Ernesto Alberto Marcer, quien también desde su experiencia personal comentó acerca de algunos de los casos más insólitos con los que le tocó lidiar. Agregó que “estamos ante un verdadero desastre normativo donde es muy difícil encontrar soluciones homogéneas porque pensemos que esto no sólo pasa acá sino que pasa en las Cámaras Federales del interior donde cada uno resuelve las cuestiones de la forma que le parece”. A pesar de que hubo algunos intentos de unificación, Marcer sostiene que actualmente existe un gran número de propuestas y sugerencias -algunas de ellas valiosísimas- que deberían ser consideradas seriamente por el Poder Legislativo. Su conclusión fue que el régimen actual debe sufrir alguna modificación porque no sólo es un problema lógico para la administración de justicia, sino que también para los propios particulares.
“Estamos ante un verdadero desastre normativo donde es muy difícil encontrar soluciones homogéneas porque pensemos que esto no sólo pasa acá sino que pasa en las Cámaras Federales del interior donde cada uno resuelve las cuestiones de la forma que le parece”, sostuvo el profesor Ernesto A. Marcer.