I Jornada de Derecho de la Integración: Sistema de solución de controversias en el Mercosur
Patricia Lobato, Calógero Pizzolo, MarianoLiszczynski y Alejandro Tullio
El pasado 30 de octubre tuvo lugar en el Salón Azul de la Facultad de Derecho la “I Jornada de Derecho de la Integración: Sistema de solución de controversias en el Mercosur”. Participaron de la actividad Calógero Pizzolo, Mariano Liszczynski, Patricia Lobato, Alejandro Tullio, Andrea Mensa Gonzalez, María de la Paz Herrera, Sabrina Olivera, Pilar García Martínez y Agustín Fabbricatore.
De manera introductoria, el Dr. Calógero Pizzolo se refirió a la evolución del sistema de solución de controversias en el Mercosur indicando que en materia de estructura institucional estamos en el primer peldaño y que existe una mora en la constitución de un sistema definitivo. Aseguró entonces que la naturaleza intergubernamental que presentan las instituciones del Mercosur se manifiesta en el sistema de solución de controversias. Mencionó como antecedentes el Tratado de Asunción, el Protocolo de Brasilia -que si bien fue transitorio, introdujo como novedad una etapa arbitral- y resaltó que con la firma del Protocolo de Olivos se intentó responder a la necesidad de contar con un sistema de solución de controversias, agregando el Tribunal Permanente de Revisión. Consideró entonces que estos instrumentos internacionales muestran al Mercosur con cierto desorden institucional y una ausencia de un mecanismo de resolución de controversias. Para concluir, propuso “avanzar hacia un Tribunal Permanente, porque cuando se analiza el desarrollo de la Unión Europea debe tomarse en cuenta los beneficios que ha tenido este proceso de integración debido a que un Tribunal permite integrar, interpretar, dar previsibilidad, cuestiones que le faltan al Mercosur”.
Posteriormente, el Dr. Mariano Liszczynski expuso sobre el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, planteándose si resulta un camino hacia la institucionalidad. Señaló entonces que este Tribunal tiene tres posibilidades para ponerse en funcionamiento: a través de opiniones consultivas; una instancia de Tribunal ad hoc y cuando los Estados no logran resolver conflictos mediante negociaciones directas pueden solicitar la intervención del Tribunal Permanente de Revisión; y una instancia de revisión, cuyo objetivo consiste en revisar los laudos de los Tribunales ad hoc conformados anteriormente. Manifestó entonces que este sistema permite afianzar el Derecho del Mercosur, integrado por los Tratados constitutivos y el Derecho surgido de las normas que puedan emitir las instituciones del Mercosur. Sin embargo, anunció algunos problemas del Tribunal Permanente de Revisión, explicando que sólo se reunirán en pleno sus 5 miembros cuando tengan que emitir opiniones consultivas y cuando tengan que dirimir un conflicto entre 3 o 4 Estados miembros del Mercosur. Por lo tanto, estimó que esto se trata de un inconveniente serio porque no permite obtener una jurisprudencia uniformada que permita unificar los criterios a seguir y afianzar institucionalmente al Mercosur. Por otra parte, precisó que este Tribunal no tiene competencia cuando los Estados miembro del Mercosur elijan otro foro para resolver la controversia, llamada cláusula de “forum shopping”. Remarcó entonces que si bien existe el Tribunal institucionalmente, no interviene funcionalmente en todas las causas a las que podría tener acceso. Por ende, “los Estados del Mercosur podrían apartarse del propio sistema y cuando interviene no lo hace con una composición plena, lo cual da una diversidad de opiniones que no permiten consolidar el espacio integrado”, expresó.
Acto seguido, la Dra. Patricia Lobato desarrolló la evolución de la cláusula de la opción de foro, tomando una perspectiva desde el Derecho Internacional general. De tal modo, indicó primero los principios generales del debido proceso reconocidos en los ordenamientos internos de cada uno de los Estados, que consisten en el derecho a ser oído, de cosa juzgada, en el sentido de la obligatoriedad de los laudos emanados del sistema y litispendencia. Hizo mención también a los principios propios del Derecho internacional, de acuerdo a la Carta de Naciones Unidas en el capítulo de soluciones pacíficas de controversias y analizó la conducta de los Estados, los cuales habían manifestado cierta reticencia del sistema de solución de controversias y se activó mucho tiempo después de haberlo instaurado. Examinó, además, un caso que presentó Brasil ante el tribunal del Mercosur por la exportación de pollos, que fue favorable para la Argentina. Sin embargo, a los cinco días Brasil inició un procedimiento ante el órgano de resolución de diferencias de la OMC, el cual falló en contra de Argentina. Observó entonces que Brasil repitió esta conducta en el caso de los textiles, demandando ante las dos instancias simultáneamente: OMC y Mercosur.
Por su parte, el Dr. Alejandro Tullio trató la opción de foro en el sistema de solución de controversias del Mercosur, entendiéndolo como la obligación que tienen los Estados miembros de optar por litigar ante uno u otro tribunal o método o medida jurisdiccional de solución de controversias pero una vez iniciado un camino, le impide transitar otros. Advirtió entonces que consiste en una prohibición explícita de acudir a otro foro cuando uno es desfavorable o no satisface las pretensiones iniciales, lo cual se encuentra establecido en la cláusula del Protocolo de Olivos, otorgando una preferencia inicial para la actora y una posibilidad subsidiaria. Opinó entonces que “la anomalía genética del Mercosur reside en que sus partes son más fuertes que el todo, a diferencia de las Comunidades Europeas cuando nacieron”. Se cuestionó, en consecuencia, cómo recrear la trama institucional, sugiriendo impulsar la creación de mecanismos más formales y con imperium supranacionales de resolución de controversias, que pueda imponer y hacer efectivas esas soluciones. Aseveró, finalmente que la opción de foro es un mal remedio porque le da una libertad que no deberían tener los países que se obligan a un proceso de integración e instó a transitar el camino de generar una ecuación de integración que permita convencer a los grandes y pequeños países, porque la negociación y aplicación del Derecho Internacional no se da en un marco de igualdad sino en un marco de intereses divergentes, contrapuestos y que sólo se pueden conciliar cuando hay compensaciones, donde nadie renuncia a lo que tiene si no es para estar en una posición mejor actual o potencial.
A continuación, las abogadas María de la Paz Herrera, Sabrina Olivera y Pilar García Martínez abordaron la cuestión de las opiniones consultivas en el Mercosur, realizando un análisis comparativo con las cuestiones prejudiciales en la Unión Europea. En primer lugar, María de la Paz Herrera se centró en las opiniones consultivas dentro del ámbito del Mercosur, subrayando que su finalidad es generar un espíritu unificador en cuanto a la interpretación normativa. Indicó también que en doctrina y jurisprudencia se ve a este instituto como una forma de propender a la constitución de un esquema supranacional, de forma de ir evolucionando y dejar paulatinamente el ámbito de colaboración y asociación para pasar a un ámbito de atribución de competencias. Además, se considera que es un instituto capaz de generar un ámbito de cooperación jurisdiccional entre el propio Tribunal Permanente de Revisión y los propios órganos jurisdiccionales nacionales, al brindarles una interpretación certera del Derecho del Mercosur. En cuanto a los órganos que tienen capacidad procesal de solicitar estas opiniones consultivas, el reglamento establece específicamente tres posibilidades: todos los Estados parte siempre y cuando medie un consenso entre ellos, los órganos con capacidad decisoria y los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados parte. Manifestó además que tienen efecto no vinculante y carácter no obligatorio, lo cual significa que ante la duda en el alcance de las normas del Mercosur, no hay obligación por parte de los órganos decisorios ni por parte del Estado miembro, ni siquiera por parte de las jurisdicciones nacionales, de solicitar la opinión consultiva y convocar al Tribunal Permanente de Revisión para que se expida; e inclusive, si se solicita, el producto hermenéutico al que llega el Tribunal no es vinculante para ellos y pueden desentenderse de su aplicación para aclarar la duda que tenían.
Seguidamente, Pilar García Martínez recordó en que la Unión Europea existe el Tribunal de Justicia, que entre sus funciones, tiene el mecanismo de la cuestión prejudicial. Aclaró entonces que si bien no es una opinión consultiva –ya que el propio Tribunal así lo ha manifestado- este instituto apuesta a la colaboración entre los jueces nacionales de los Estado miembros en la Unión Europea y el Tribunal de Justicia. Seguidamente, aportó el marco jurídico de las cuestiones prejudiciales y las definió como un procedimiento por el cual un órgano jurisdiccional nacional puede, o en su caso, debe elevar una consulta al Tribunal de Justicia cuando tienen que aplicar el Derecho Comunitario. Puntualizó entonces que en los casos en que un fallo no sea susceptible de ulterior revisión, existe una obligación de utilizar este mecanismo, cuya finalidad concreta se basa en obtener una correcta aplicación del Derecho Comunitario, que haya una colaboración entre los jueces nacionales y el Tribunal de Justicia, y que esa interpretación normativa sea uniforme para todos los Estados miembro. De esta manera, el Tribunal de Justicia expide una sentencia que será vinculante y obligatoria para el juez nacional que tiene que resolver el litigio, pero también será obligatoria para todos los jueces que tengan que resolver conflicto similar donde tengan que aplicar la misma normativa.
A su turno, Sabrina Olivera comentó que en el Mercosur, como ámbito del Derecho de la Integración, todavía nos encontramos en el Derecho Internacional general, en cambio en la Unión Europea los Estados miembro han atribuido el ejercicio de las competencias a las instituciones pertenecientes a la UE con carácter supranacional. En este orden de ideas, hizo referencia a que ambas tiene una finalidad similar ya que están buscando la aplicación e interpretación de la normativa, y unificarla, evitando una ruptura o que haya sentencias contradictorias dentro del mismo espacio integrado. Sin embargo, enfatizó en que estas instituciones no son equiparables por la característica de que en el ámbito del Mercosur no son vinculantes.
Más adelante, la Dra. Andrea Mensa González expuso el caso Sancor, con respecto a la aplicación del Derecho del Mercosur por los tribunales argentinos, asegurando que tiene gran importancia por la trascendencia que puede tener la resolución que el Tribunal Permanente de Revisión pueda adoptar. De esta manera, reseñó que el caso Sancor se produjo ante la imposición de derechos de exportación por parte del Ministerio de Economía de la Nación en el año 2002. Brasil y Paraguay presentaron objeciones considerando que existía un trato discriminatorio para la producción de ellos con respecto a los productos lácteos. Sancor, empresa láctea de nuestro país, tomó estos reclamos e hizo el planteo correspondiente por creer que se excedía y se violaba la libre circulación de mercaderías. Por tanto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sometió, por primera vez, a opinión consultiva la cuestión, preguntando si el Tratado de Asunción impone a los Estados miembro del Mercosur la obligación de abstenerse de establecer derechos de exportación de mercaderías originarias a uno, a varios o a todos los Estados miembro del Mercosur, es decir que se refiere a cuál será la supremacía que tendrá la normativa del Mercosur en relación a la normativa interna. También puso en discusión la posibilidad que se da a aquellos sujetos que no siendo Estados de manera indirecta solicitan opiniones consultivas, ya que la Corte Suprema no la formuló por parte del Estado, sino que fue a pedido de la empresa Sancor. Aclaró, sin embargo, que este caso está a resolución.
En el cierre de la jornada, Agustín Fabbricatore abordó la naturaleza jurídica y efectos de los laudos arbitrales describiendo que el procedimiento tanto ante el Tribunal Arbitral como el Permanente es de carácter reservado. Asimismo, indicó que los laudos son por mayoría, fundados, no se admiten votos en disidencia, el debate es confidencial y se deben limitar a resolver el objeto de la controversia. En lo relativo a los efectos, son vinculantes y producen los efectos de cosa juzgada para las partes y sólo para el caso. Diferenció también las características de los laudos del Tribunal Arbitral y del Tribunal Permanente de Revisión. En cuanto al Tribunal Arbitral, los laudos son obligatorios para los Estados partes en la controversia a partir de su notificación y si transcurrido el plazo previsto para el recurso de revisión de 15 días no se hubiere interpuesto. Por otra parte, el Tribunal Permanente de Revisión emite laudos inapelables y obligatorios para las partes que a partir de su notificación, tienen fuerza de cosa juzgada. En lo que atañe al cumplimiento y efectos del laudo, el Tribunal Permanente de Revisión ha considerado que “la falta de observancia de una decisión del Tribunal, además de perjudicar al Estado parte beneficiado por la misma, pone en riesgo la estabilidad y efectividad de las instituciones del Mercosur, provocando una sensación de descrédito en la sociedad y en el proceso en su conjunto”.