El deber de la empresa industrial de respetar el ambiente
El 11 de noviembre pasado el Departamento de Derecho Económico y Empresarial de nuestra Facultad organizó una mesa redonda acerca del deber de la empresa industrial de respetar el ambiente. En la actividad expusieron sus ideas los Dres. Jorge A. Franza, Silvia Nonna, Mauricio Libster, David Iud, Walter Fernández, Sandra V. Guagnino y Pablo De Rosa. El Director del Departamento de Derecho Económico y Empresarial, Dr. Daniel Roque Vítolo, fue el director académico de la actividad.
En primer término, el Dr. Jorge Atilio Franza, Profesor Titular de Derecho de los Recursos Naturales en la Facultad y Juez de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad, abrió la Mesa Redonda realizando un encuadre general de la cuestión ambiental. Se refirió a los puntos concretos en los que se presenta el conflicto normativo entre las leyes 24.051 y 25.612. Expresó que entre las dos normas existe una situación de conflicto directo que se expresa en tres cuestiones de fondo: a) en cuanto a la definición del ámbito material de aplicación; b) en cuanto a las condiciones mínimas de los sitios de disposición final; c) en cuanto a la exclusión de la responsabilidad del generador cuando sobreviene una especificación del residuo en una nueva actividad productiva. Luego se refirió a lo dispuesto en el art. 3 de la ley 25675 en el sentido de que toda la legislación ambiental de la República debe alinearse con los principios de política ambiental expuestos en el art. 4 de la misma ley. En este orden de ideas, comenzó reconociendo el ambiente como ámbito de interacción dinámica entre el hombre y la naturaleza, para continuar inmediatamente recordando el acaecimiento de catástrofes ambientales a raíz del desarrollo de las actividades industriales que se sirven de los recursos naturales.
Apuntó que de allí surge la legitimación del sometimiento de las empresas a obligaciones inscriptas en la temática causal del Derecho Administrativo, trayendo al debate la identificación de los hechos que llevan a la Administración a imponer obligaciones ambientales, sin exceder el marco del respeto a las libertades fundamentales.
Explicó que surge para la empresa industrial el deber de respetar el ambiente. En ese sentido, recordó que a raíz del desarrollo de las actividades industriales se han producido catástrofes ambientales, así como nos hemos enfrentado a la contaminación de los recursos naturales. Esta actividad industrial no siempre es inocua desde el punto de vista de sus repercusiones en el entorno. Por el contrario, puede comportar ciertos efectos nocivos que constituyen lo que llamamos contaminación. Frente a ello, los Poderes Públicos tienen la misión de tutelar los intereses generales mediante el ejercicio de las potestades inherentes a su supremacía, esto es, tienen el deber de velar por la protección del ambiente frente a cualquier fuente contaminadora. La justificación del sometimiento de las empresas industriales a determinadas obligaciones se inscribe en el controvertido tema de la causa en Derecho Administrativo. Con arreglo a tal premisa, analizó los presupuestos fácticos que legitiman la actuación administrativa y a sus fines. La mejor manera de acercarse a los hechos que legitiman el sometimiento de la industria a la obligación de respetar el ambiente es identificar antes, desde un punto de vista genérico, aquellos que suelen servir de fundamento a la imposición de esta categoría de situación jurídica. En dicho sentido, la sujeción de la industria a ciertas prestaciones ambientales no puede ser tolerada más que si la correspondiente limitación de la actividad productiva, el coste social, económico y financiero que comprota, esto es, en síntesis, los atentados a intereses públicos distintos del ecológico, no son excesivos en relación a la utilidad que presente la medida de gravamen. Destacó asimismo que un poder y un proceso judiciales independientes son decisivos para la ejecución, el desarrollo y la aplicación coercitiva del derecho ambiental, y que los miembros del Poder Judicial, así como quienes contribuyen al proceso judicial a nivel nacional, regional y mundial, son asociados imprescindibles para promover el cumplimiento, la ejecución y la aplicación coercitiva del derecho ambiental internacional y nacional. Ingresó luego al análisis del conflicto jurídico planteado por la co-vigencia de las Leyes Nacionales 24051 y 25612. Señaló la distinta técnica legislativa utilizada por las dos leyes para definir el ámbito material de aplicación, dejando planteado el interrogante acerca de cual de las dos técnicas es más eficaz en orden a la protección ambiental. En esa línea se refirió al distinto nivel de protección ambiental que, en general, dimana de los textos de ambas leyes, interpelando a la mesa sobre la forma de resolver el conflicto. Hizo notar, además, que la adhesión de ambas leyes a los principios que por imperio de la Ley 25675 Art. 4 deben prevalecer en toda la legislación ambiental no es igual en ambas leyes, dejando planteado el interrogante acerca de la resolución de dicho conflicto. Finalmente, planteó la necesidad de la vigencia de la Ley 24051 en orden a la obligación internacional asumida por la República al haber aprobado el Convenio de Basilea sobre Comercio Transnacional de residuos peligrosos. En efecto, el Art. 32 de dicho instrumento internacional obliga a los países parte a definir en su legislación interna que cosa es residuo peligroso, obligación que fue satisfecha por la Ley 24051, pero que no encuentra solución a través de la Ley 25612 toda vez que dicha definición conforme su Art. 7 queda delegada en la reglamentación, y esta no ha sido realizada, a 7 años de su sanción.
La Dra. Silvia Nonna, Profesora de la Facultad de Derecho y funcionaria de la Agencia Ambiental de la Ciudad, destacó en su intervención que respecto de la falta de reglamentación de la Ley 25612, un grupo significativo de miembros del organismo llamado a realizar dicha reglamentación, el COFEMA ha suscripto en Mayo 2004 un acta en uno de cuyos puntos expresa textualmente que “Conforme las variables definidas en el artículo 7º, resulta técnicamente imposible concertar y unificar los niveles de riesgo de un residuo”. También resaltó que a tenor de la adhesión que la Ley 24051 ha tenido, en prácticamente todas las provincias argentinas, no solo se encuentra vigente sino que, en los hechos funciona como si fuera una Ley de Presupuestos Mínimos. Se refirió también a la Ley 2214 de Residuos Peligrosos de la Ciudad, la cual, dijo, se inspira en una superación de algunos aspectos criticables de la Ley 24051, manteniendo en lo esencial su técnica legislativa. Así, se pronunció por una pronta sanción de una ley de Presupuestos Mínimos que supere el conflicto actual, receptando los aspectos positivos de la Ley 24051.
El Dr. Pablo Da Rosa, Secretario de Ambiente de la Municipalidad de Lomas de Zamora se explayó sobre la regulación de los Residuos Peligrosos en la Provincia de Buenos Aires a través de la Ley local 11720, y su aplicación a la conflictividad existente al respecto en la cuenca del Matanza – Riachuelo a propósito del fallo en autos “Mendoza, Silvia Beatriz c/ Estado Nacional y otros”. En tal sentido, hizo una reseña de la aplicación de los instrumentos regulatorios contenidos en la Ley citada y dio cuenta de su utilización en la gestión de la que es parte.
El Dr. Mauricio Libster, penalista especializado en delitos ambientales y profesor universitario de larga trayectoria, nacional e internacional, comenzó por historiar los orígenes de la tipificación penal de de conductas ambientales. En ese sentido dio cuenta de los efectos ambientales de la segunda guerra mundial, la devastación por ella producida en Europa y los efectos ambientales del resurgimiento industrial de pos-guerra. Explicó entonces que los Arts. 200 a 207 del Código Penal, presentes en dicho ordenamiento desde la década de 1920 (y por lo tanto anteriores al proceso antes citado) no fueron concebidos por el legislador de entonces y por el jurista que en definitiva fue el creador de ese código como “delitos ambientales”, una categoría que en ese entonces no existía. Afirmó que los delitos ambientales existentes en la legislación nacional son los tipificados por los Arts. 55 a 58 de la Ley 24051, de plena vigencia por cuanto el Poder Ejecutivo vetó íntegramente el capítulo penal de la Ley 25612. Sostuvo que la condición impuesta por el Art. 55 en cuanto a la necesaria peligrosidad para la salud de la contaminación como elemento del tipo, subsume a estos delitos en la categoría de “peligro concreto”, disintiendo así con parte de la doctrina que los reputa de “peligro abstracto”. En otra afirmación que daría lugar en la mesa, mas tarde a opiniones discrepantes, advirtió que al encontrarse vigente el Art. 58 de la Ley 24051, la competencia por este tipo de delitos es federal, aún cuando el Art. 55 de la Ley 25612 haya establecido la jurisdicción local para los litigios en los que sea de aplicación lo establecido en dicha Ley.
El Dr. David Lázaro Iud, quien también es Ingeniero Químico, miembro de la cátedra del Dr. Franza en la Facultad, coincidió con la Dra. Nonna en cuanto a la vigencia de la Ley 24051 por vía de la adhesión que ha recibido en quince provincias argentinas más el dictado, en otras seis jurisdicciones provinciales de normas cuya técnica es la misma de la Ley 24051, señalando que dichas leyes incluso toman los Anexos de la Ley 24051 como listados para definir el ámbito material de aplicación, técnica que, por otra parte, es exactamente la del Convenio de Basilea. Se refirió especialmente a la cuestión de los “niveles de riesgo”, de cuyo establecimiento concertado, a tenor del Art. 7 de la Ley 25612, depende la definición del ámbito material de aplicación de dicha Ley. Manifestó Iud, trayendo a la mesa su saber especial como ingeniero, que los “niveles” constituyen una categoría cuya mensura es por norma, numérica. Aseveró que se trata de una categoría muy usada en las ciencias duras, sin perjuicio de las calificaciones de alto, mediano y bajo riesgo habituales en los instrumentos de derecho ambiental. Trajo entonces al debate lo establecido por el Decreto 831/93, reglamentario de la Ley 24051, que con sus “tablas de niveles guía” que expresan las concentraciones máximas tolerables de las sustancias de los Anexos I y II de la Ley en diversos medios (agua, suelos, atmósfera). De ellos dijo que constituyen sin duda un establecimiento de niveles de riesgo, asimilando esos límites al riesgo tolerado para la actividad industrial, dicho esto en el sentido de la dogmática penal. Dio cuenta también del Dto. 2020/07 de la Ciudad, reglamentario de la Ley 2214, afirmando que usa una técnica regulatoria similar a la del Dto. 831, y que en algunos aspectos, lo supera. Finalizó el Dr. Iud citando partes de un fallo de la SCJ de Buenos Aires, en las que el Dr. Hitters se pronuncia por la vigencia de leyes locales cuyo nivel de protección sea igual o mayor que el de las leyes de Presupuestos Mínimos, situación que se da en las Provincias que o han adherido a la 24051 o han legislado con la misma técnica legislativa, como es el caso de Buenos Aires con su Ley 11720. Señaló que esa parte del voto del Dr. Hitters en el fallo “Copetro c/Municipalidad de Magdalena s/Inconstitucionalidad” ha sido receptada en los considerandos de la Res. 92/04 del COFEMA, que aporta a la definición de la naturaleza jurídica de “Presupuesto Mínimo de Protección Ambiental”, alineada con lo establecido al respecto por Art. 6 Ley 25675.
La Dra. Sandra Verónica Guagnino, fiscal penal, contravencional y de faltas de Cámara de la Justicia de la Ciudad comenzó su exposición manifestando su coincidencia con el orador precedente para ingresar de lleno en la cuestión competencial. Afirmó la Dra. Guagnino la competencia de la Ciudad en los delitos ambientales previstos por la Ley 24051, con fundamento en la regla del Art. 7 Ley 25675, respecto de la competencia local en las cuestiones ambientales, y el carácter prevalente de dicha Ley a tenor de lo que la misma establece en su Art. 3, pauta obligatoria para la interpretación de toda la legislación ambiental de la república, en cualquiera de los ámbitos que correspondan a la organización federal de la Nación. En ese sentido, la Dra. Guagnino citó precedentes jurisprudenciales según los cuales, la competencia federal requiere de manera excluyente la demostración del interés federal en el asunto, extremo que no se alcanza comúnmente en los casos de contaminación con residuos especiales.
El Dr. Walter Fernandez, Fiscal Penal, Contravencional y de Faltas de Cámara de la Justicia de la Ciudad, coincidiendo con la Dra. Guagnino, resaltó que los textos del Art. 28 de la Constitución de la Ciudad, que consagra el derecho al ambiente sano de todos los habitantes de la ciudad, y del Art. 113 inc. 3 de la carta magna local, que establece como competencia del TSJ de la Ciudad “todos los casos que versen sobre la interpretación o aplicación de normas contenidas en la Constitución Nacional o en esta Constitución hieren de muerte” la pretensión de atribuir competencia a la justicia federal en los casos de contaminación con residuos peligrosos en el ámbito de la ciudad, ya que ello implicaría sustraer de la Justicia de la Ciudad el conocimiento de causas de las que es juez natural, por imperativo constitucional. Así ha sido dicho por jurisprudencia del tribunal, lo cual se suma a la interpretación del Art. 7 de la Ley Gral. de Ambiente, que establece la jurisdicción local por norma en todos los casos ambientales.
En presencia del Dr. Juan Pablo Mas Velez, consejero del Consejo de la Magistratura de la Ciudad, y en representación del Dr. Daniel Roque Vítolo, Director del Departamento de Derecho Económico y Empresarial, organizador de la Mesa Redonda, el Dr. Jorge Franza dio cierre a la actividad, mencionando que las ponencias traídas a la mesa se incorporan al trabajo de investigación en curso sobre el tema, y que el debate continuará seguramente el próximo año 2010.