Ciclo de disertaciones sobre tributación local
Aportes para el debate de una futura ley de coparticipación: regulación de la devolución de los saldos a favor
Aportes para el debate de una futura ley de coparticipación: regulación de la devolución de los saldos a favor
El pasado 18 de abril la Comisión de Tributos Locales del Centro de Estudios de Derecho Financiero y Derecho Tributario llevó adelante un nuevo encuentro del ciclo de disertaciones sobre tributación local. En esta oportunidad, el tema fue “Aportes para el debate de una futura ley de coparticipación. Regulación de la devolución de los saldos a favor”. Moderó Gisela Horisch (docente de la Universidad de Buenos Aires). Coordinaron la actividad Pablo J. M. Revilla y Patricio E. Urresti.
Seguidamente, brindaron su aporte Mariano Federico Anna (UNLP) y Leonardo Behm (subdirector del Instituto de Derecho Tributario y Financiero) sobre “Devolución de saldos a favor provenientes del SIRCREB: situación en la provincia de Buenos Aires, repetición y reclamo administrativo previo y cómputo de intereses” y “Devolución de saldos a favor: aplicación de la doctrina del empobrecimiento en los tributos locales”.
En primer lugar, Mariano Federico Anna explicó que “la problemática de los saldos a favor es común en todas las jurisdicciones, principalmente en las provincias que toman la punta en la administración tributaria como provincia de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Córdoba, Misiones que siempre está combatiendo para tratar de llevar un poco más de recaudación, Santa Fe y demás”.
También analizó que “el problema del saldo a favor y de la proliferación de los regímenes de recaudación en gran parte es la ley de coparticipación federal”. En esta línea, profundizó: “La ley de coparticipación federal actual de fines de los ochenta no nace ahí, sino que tiene antecedentes que van de décadas anteriores, pero lamentablemente no es más que la consagración y la institucionalización de un régimen con notas de inconstitucionalidad por lo menos en el momento que fue sancionado”. Y planteó que la ley “viene a reforzar y a consolidar cómo iba a ser el reparto de las competencias tributarias y de los fondos que se recaudaron. Se convalidó que la Nación mantuviera los impuestos y los tributos que hasta ese momento había sancionado y estaba recaudando con otros tanto más que luego se fueron agregando, como contracara de que parte de esa recaudación la compartía con las provincias y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
Por otro lado, señaló que “las reglas básicas a las que todos los códigos fiscales deben ajustarse al regular y establecer el impuesto sobre los ingresos brutos regulan casi todos los aspectos de hecho imponible del tributo, pero no regula nada en lo que hace a la manera de recaudarlo”. Esto dio lugar a que haya una preponderancia de regímenes de recaudación en general por sobre el tributo. “Si analizamos la situación en la que nos encontramos hoy que fue una transición gradual, pero certera, nos encontramos con que los tributos y, en particular, el de ingresos brutos, son una excusa, un andamio legal, que se condice con las facultades tributarias de las provincias, se condice con la ley de coparticipación federal, pero que sirve de apoyatura para que pueda funcionar un sinnúmero de regímenes de recaudación que, aplicados en su conjunto, lo más probable es que el contribuyente haya adelantado un impuesto mayor al que legalmente debía solventar. Esa es la problemática de los saldos a favor”, desarrolló. Una de las circunstancias más famosas dentro de esta problemática son las retenciones bancarias, conocidas como SIRCREB. “Ha habido una proliferación innumerable de regímenes de recaudación en general, tomando siempre a la provincia de Buenos Aires como modelo (...), nos encontramos con que hoy hay veintitrés regímenes de recaudación distintos solamente de impuesto sobre los ingresos brutos. Hay un régimen general de retención y nueve regímenes especiales de retención, hay un régimen general de percepción y siete regímenes especiales, hay cuatro regímenes de recaudación y, además, hay un régimen específico de pago a cuenta”, detalló y sumó que “actúan en casi todos los hechos reveladores de alguna transacción que pueda derivarse que existe o va a existir un ingreso potencialmente gravado, pero esa relación no es causal ni es tan directa”.
Por su parte, Leonardo Behm indicó que “con el ejercicio teórico del saldo a favor del contribuyente que el mismo quiere recuperar o en el marco de la impugnación del tributo por inconstitucional tenemos que preguntarnos qué recaudos debe cumplir el contribuyente”. En este sentido se enfocó en uno de los recaudos que sigue generando polémica e interrogantes en materia de tributación en general y en materia de tributación local en particular como es la aplicación de la doctrina o la teoría del empobrecimiento. Esta doctrina supone que quien pretende la devolución de un tributo debe acreditar que se ha empobrecido. “Debe hacerlo probando que el tributo cuya repetición solicita no ha sido trasladado o, que si lo fue, ese tributo ha sido devuelto”, detalló.
Seguidamente, se refirió a lo que ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en cuanto al tributo que no ha sido trasladado. “Cien años después la Corte toma este precedente de 1866, Mendoza Domingo, para instaurar una doctrina que fue muy importante en su momento”, resaltó y luego expuso sobre el precedente mencionado. “En este primer precedente que luego la corte tomaría se ventila esta cuestión de que la persona que estaba solicitando la restitución de ese tributo en verdad lo había deducido del precio de compra del producto”, analizó.
Luego se enfocó en otro precedente en este ámbito que es el fallo Freites con provincia de Corrientes de 1904. “Lo que importa aquí es analizar la cuestión del pago del tributo más allá de cuestiones económicas que son totalmente independientes a las leyes locales. Lo que importa aquí es analizar la constitucionalidad del tributo mas no las cuestiones económicas”, explicó.
Más adelante, comentó: “Tendrán que pasar casi setenta años para que la Corte en el Mellor Goodwin del año 1973 en su considerando 11 expresamente incorpore la exigencia de la teoría del empobrecimiento y lo más importante es que lo insertaron de oficio sin que haya sido cuestionado el asunto por la defensa del fisco”. En este precedente, que involucraba el viejo impuesto a las ventas, lo que establece la Corte es que “la acreditación de la no traslación del tributo constituía o constituye en el marco de una demanda de repetición un presupuesto básico de la acción, es insoslayable. No puede evadirse esta exigencia en el marco de una demanda de repetición”.
“No solamente es un presupuesto básico de la acción de repetición, sino que también es un recaudo elemental de procedibilidad de la acción que sustenta el interés legítimo en quien solicita la repetición de un tributo. Por ende, lo que hace la Corte es proceder a rectificar esta doctrina asentada en Freites que rigió hasta el año 1973”, opinó y especificó: “En Mellor Goodwin analiza con precisión el fundamento de la demanda de repetición y concretamente dice que es un supuesto particular de enriquecimiento sin causa y por lo cual en el marco de una acción o de una demanda de repetición debe haber un daño en concreto y un enriquecimiento. Tiene que acreditarse el empobrecimiento de quien solicita la devolución y el enriquecimiento por parte de fisco”.